Op 28 mei 2020 werd het wetsvoorstel voor de ‘Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb’ naar de Tweede Kamer gezonden. De Evaluatiewet bevat voor handhavingsjuristen twee belangrijke wijzigingen. Ten eerste gaat de verjaring bij dwangsommen (ingrijpend) op de schop en ten tweede komt er een vervaltermijn voor de bevoegdheid om kosten te verhalen. Alle reden om even uitgebreid stil te staan bij het voorstel.

De verjaring bij dwangsommen gaat ingrijpend op de schop

De verjaring bij dwangsommen in artikel 5:35 Awb is al jaren een doorn in het oog van veel handhavingsjuristen. Het is ingewikkeld, de verjaring bij dwangsommen treedt vrij snel in en je moet de hele tijd alert zijn tijdens een procedure dat er niet tussentijds iets verjaart. Goed nieuws voor iedereen die zich hieraan ergerde: het leven gaat met de Evaluatiewet iets beter worden. Artikel 5:35 Awb gaat op de schop en er komt een nieuw artikel 5:37a Awb.

Artikel 5:35 gaat op de schop

Voor wat betreft artikel 5:35 Awb verandert het volgende:

• De terminologie (lid 1). Het is straks niet meer de invorderingsbevoegdheid die zal verjaren, maar de ‘rechtsvordering tot betaling van de dwangsom’. Dat sluit beter aan bij artikel 4:104 Awb en is voor iedereen duidelijker. Voor de praktijk verandert dat niets, omdat de bestuursrechter en de civiele rechter al de lijn hanteerden dat de strekking van artikel 5:35 Awb was dat de rechtsvordering tot betaling van de dwangsom niet meer kon worden afgedwongen.

• Bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de last onder dwangsom krijgen verlengende werking (lid 2). Dit is een redelijke aardverschuiving: als er een rechtsmiddel openstaat of aanhangig is tegen de last onder dwangsom, dan wordt de verjaring automatisch verlengd.

Een nieuw artikel 5:37a Awb

Het nieuwe artikel 5:37a Awb voorziet in het volgende:

• De invorderingsbeschikking krijgt stuitende werking (lid 1);

• De verjaringstermijn wordt verlengd vanaf het moment dat een derde een verzoek indient om een dwangsom in te vorderen, tot het moment dat de beslissing daarop onherroepelijk is (lid 2);

• Bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de (weigering om een) invorderingsbeschikking (te nemen) door een derde krijgt verlengende werking. Ook dit is een redelijke aardverschuiving: als er een rechtsmiddel open staat of aanhangig is tegen de weigering om te besluiten om in te vorderen, dan wordt de verjaring bij dwangsommen automatisch verlengd (lid 3).

Verjaring wordt niet makkelijker, maar treedt minder snel in

Al met al: de verjaring bij dwangsommen wordt er niet echt makkelijker op, maar de uitkomst zal vaker zijn dat de rechtsvordering tot betaling van de dwangsom niet is verjaard. Dat zal denk ik op instemming van de gemiddelde handhavingsjurist kunnen rekenen. Wel heb ik nog wat bedenkingen voor wat betreft de technische uitvoering, daar ga ik in onderdeel 4 op in.

Er komt een vervaltermijn bij kostenverhaal

De tweede belangrijke wijziging is met betrekking tot het kostenverhaal. Nu geldt er geen vervaltermijn en kan je als bestuursorgaan in feite eeuwig wachten. Dat heeft de Afdeling ook bevestigd. Met deze nieuwe wet wordt dat dus anders: als je niet binnen 5 jaar een besluit tot het verhalen van de kosten van bestuursdwang neemt, dan mag dat niet meer. Dat lijkt mij een terechte wijziging.

Andere wijzigingen

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een paar andere wijzigingen:

• Je mag voortaan kwijtschelden. Dat mocht al (impliciet) en gebeurde in voorkomende gevallen ook, maar nu komt het in artikel 4:94a Awb te staan;

• Je mag bij indicaties van (grof samengevat) fraude stoppen met bevoorschotting (artikel 4:96 Awb).

Wat vind ik ervan?

Aardig wat van deze punten zijn ‘common sense’ en die heb ik – in navolging van de WODC evaluatie – ook bepleit in mijn proefschrift, dus dat is mooi om het terug te zien in het wetsvoorstel. Ik had zelf ook gereageerd op de consultatieversie van deze wet en sommige van die opmerkingen hebben de memorie van toelichting ook gehaald, of zijn verwerkt. Dus ook daar kan ik niet ontevreden over zijn. Er is best veel veranderd ten opzichte van de consultatieversie en dat is het voorstel wat mij betreft ten goede gekomen. Wel zitten er een paar dingen in waar ik zo mijn bedenkingen bij heb:

• De Evaluatiewet regelt nu dat bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de last onder dwangsom, door de overtreder of derden verlengende werking heeft (artikel 5:35, lid 2, Awb). Daarnaast regelt de Evaluatiewet dat een verzoek van een derde om in te vorderen en het instellen van rechtsmiddelen door die derde tegen de weigering om in te vorderen ook verlengende werking heeft (artikel 5:37a, lid 3, Awb). Voor de rest geldt de oude regeling. Als ik het goed lees, dan verlengt bezwaar en beroep van de overtreder tegen de invorderingsbeschikking dus niet de verjaring. Waarom eigenlijk? Je zou denken: als je er voor kiest om de verjaring te verlengen op deze manier (wat ik vrij rigoureus vind, maar dat ter zijde), waarom dan alleen maar als er bezwaar of beroep tegen de last onder dwangsom loopt? Neem dan gelijk ook de invorderingsbeschikking mee, denk ik dan. Hoe dan ook: ik zou daar ergens wel een toelichting op hebben verwacht, maar ik heb hem niet kunnen vinden.

• Ik voorzie nu al problemen met artikel 5:37a, lid 3, Awb. Daarin is bepaald dat de verlengende werking ingaat op de dag waarop de rechtsvordering verjaart. Met andere woorden: de termijn wordt gepauzeerd (dat is immers feitelijk de werking van de verlenging) op de laatste dag. Deze constructie betekent dus dat bij het onherroepelijk worden van de invorderingsbeschikking de rechtsvordering diezelfde dag zal verjaren als je niets doet. Dan moet je dus als de wiedeweerga op woensdag om 10u15 nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan een aanmaning de deur uit doen om dat te voorkomen. Is deze constructie wel zo handig?

• De formulering van de vervaltermijn bij de bestuursdwang. Er is nu gekozen voor vaststelling van de kostenverhaalsbeschikking “binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast”. Dat gaat uit van de fictie dat bestuursdwangtoepassing binnen 1 dag is afgerond. Dat is vaak niet het geval. Ik ken trajecten van drie maanden of langer. Wat heeft dan te gelden: ontstaat er dan per dag een vordering? Of moeten we dan aansluiten bij de afronding van de bestuursdwang? Het laatste lijkt mij logischer, maar ik zou in ieder geval hopen op wat meer duidelijkheid op dit punt.

• De formulering van de kwijtscheldingsbevoegdheid vind ik een beetje onbeholpen en gaat discussies veroorzaken. De formulering is nu dat het bestuursorgaan mag kwijtschelden: “indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen”. Dat is vrijwel letterlijk de tekst van de ‘volle’ evenredigheidstoets in artikel 3:4, lid 2, Awb (“[d]e voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”). Maar voor die toets op grond van artikel 3:4 Awb is helemaal geen ruimte bij de meeste invorderingstrajecten. De invorderingsbevoegdheid is vaak (semi)gebonden. Denk bijvoorbeeld aan de beginselplicht om in te vorderen bij dwangsommen. Ik vind de gekozen formulier ook gek omdat de wetgever zelf over deze bevoegdheid opmerkt dat “[u]itgangspunt, dat reeds sinds de introductie van de geldschuldentitel in de Awb geldt, blijft dat schulden dienen te worden betaald. Bestuursorganen zullen zodoende slechts in uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van deze bepaling over gaan.” (Kamerstukken II 2019-2020, 35 477, nr. 3, p.4). Het is dus de bedoeling dat er niet zoveel verandert, maar de tekst impliceert dat je nu sneller mag gaan kwijtschelden dan voorheen. De tekst lijkt te impliceren dat je straks eerder mag kwijtschelden (want: volle evenredigheidstoets) dan dat je – bijvoorbeeld – mag afzien van het besluit tot invordering van een dwangsom. Rare situatie wat mij betreft. Zou het uitzonderlijke karakter van kwijtschelding niet wat meer tot uiting moeten komen van de tekst?

• Het overgangsrecht. Dat is er vrijwel niet. De regering zegt dat de nieuwe stuitende werking van de invorderingsbeschikking alleen zal gelden voor invorderingsbeschikkingen van na die datum, maar dat onmiddellijke inwerkingtreding: “[b]ij de overige voorgestelde bepalingen […] niet bezwaarlijk is.” (Kamerstukken II 2019-2020, 35 477, nr. 3, p.14). Ik betwijfel dat. Bij kostenverhaal betekent de Evaluatiewet bijvoorbeeld dat de dag na de inwerkingtreding van deze wet alles kosten van langer dan vijf jaar geleden in een klap geschrapt moeten worden. Op zich kan je ook denken: ‘had je maar eerder moeten invorderen’, maar dan zou ik in de memorie van toelichting wel iets verwachten met de strekking ‘we beseffen ons dat er wellicht opeens wat vorderingen oninbaar zijn vanwege de onmiddellijke werking van de vervaltermijn voor kostenverhaal, maar dat vinden wij acceptabel’.

Conclusie

Al met al een prima wet wat mij betreft, maar wel wat schoonheidsfoutjes die wat mij betreft wat liefde en aandacht verdienen!

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat bij AKD. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Via www.handhavingsrecht.nl kan je al zijn publicaties raadplegen en je inschrijven voor de nieuwsbrief.

Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.