De vraag naar het rechtskarakter van de afwijkingenbrief
5.1. De enkele vaststelling van de afwijking brengt volgens het in het Skal-Reglement certificatie en toezicht neergelegde sanctieregime op zichzelf geen rechtsgevolg mee. Wel is de vaststelling van de afwijking te zien als een waarschuwing dat verweerster in het geval de afwijking niet tijdig wordt gecorrigeerd maatregelen zal treffen die wel rechtsgevolg (kunnen) hebben. Het College ziet zich aldus voor de vraag gesteld of de afwijkingenbrief een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb of daarmee voor de rechtsbescherming moet worden gelijkgesteld.
5.2. Zowel verweerster als appellante hebben zich primair op het standpunt gesteld dat de afwijkingenbrief een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en subsidiair dat die afwijkingenbrief voor de rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. Wat betreft het subsidiaire standpunt heeft verweerster erop gewezen dat de in de afwijkingenbrief vastgestelde afwijking een voorwaarde kan zijn om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie of maatregel op te leggen; een afwijking die niet is hersteld, wordt verzwaard van licht naar ernstig en van ernstig naar kritiek. Volgens verweerster kunnen de gevolgen van die verzwaring (tuchtrecht, opschorten of intrekken van een bio-certificaat) groot zijn, terwijl ook de gevolgen van het aanpassen van een bedrijfsproces om een afwijking te herstellen voor het aangesloten bedrijf groot kunnen zijn. Appellante heeft ten aanzien van dat subsidiaire standpunt onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:249) benadrukt dat van haar noch van het opfokbedrijf mag worden gevergd dat zij het moment afwachten waarop hun een sanctie wordt opgelegd met alle gevolgen van dien voor hun bedrijfsvoering.
5.3. Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1449), is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid.
Artikel 10, tweede lid, van de Landbouwkwaliteitswet bepaalt dat een controle-instelling (lees: verweerster) een reglement vaststelt waarin wordt geregeld de wijze waarop de keuring, bedoeld in artikel 7, wordt uitgevoerd, de wijze waarop het uitreiken van bewijsstukken, merken en tekenen plaatsvindt, en de wijze waarop de controles plaatsvinden. In deze bepaling, noch in andere bepalingen van de Landbouwkwaliteitswet, is aan verweerster de bevoegdheid toegekend regels te stellen omtrent de inrichting van een sanctieregime, zoals is gedaan in de artikelen 17 tot en met 19 van het Skal-Reglement certificatie en toezicht, gelezen in verbinding met de daarbij behorende bijlage 1 “Maatregelen bij afwijkingen”. Naar het oordeel van het College is het Skal-Reglement certificatie en toezicht in zoverre dan ook geen wettelijk voorschrift als hierboven bedoeld maar moet het worden aangemerkt als een beleidsregel. Nu op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen geen besluiten in de zin van de Awb zijn, is de afwijkingenbrief geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
5.4. Vervolgens moet worden bezien of de afwijkingenbrief moet worden gelijkgesteld met een besluit. Er zijn situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld, zodat zij in rechte kunnen worden bestreden. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over de waarschuwingen te verkrijgen onevenredig bezwarend of afwezig is (vergelijk de hiervoor aangehaalde conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven onder 5.1 tot en met 5.4 en 5.13). Naar het oordeel van het College is dat hier het geval. Daarbij neemt het College in aanmerking dat verweerster zich heeft verbonden aan de escalatieladder zoals weergegeven in de bij het Skal-Reglement certificatie en toezicht behorende tabel (zie de bijlage bij deze uitspraak). Deze escalatieladder omvat een dwingend bedoeld sanctieregime, waarbij, zoals verweerster ook heeft uiteengezet, de vaststelling van een afwijking een voorwaarde is om (uiteindelijk) maatregelen te kunnen treffen die ingrijpende rechtsgevolgen kunnen hebben, zoals de opschorting of intrekking van het bio- certificaat of het in gang zetten van een tuchtrechtelijke procedure. Het tijdsverloop waarbinnen de vaststelling van een afwijking deze ingrijpende negatieve rechtsgevolgen kan hebben, kan, gelet op de verschillende stappen die zijn voorzien in de escalatieladder, oplopen tot meer dan twee jaar. Zo wordt een lichte afwijking die binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de afwijking is vastgesteld opnieuw wordt geconstateerd een ernstige afwijking en kan die ernstige afwijking vervolgens een kritieke afwijking worden indien die ernstige afwijking binnen 24 maanden na de inspectiedatum waarop de afwijking is vastgesteld opnieuw wordt geconstateerd. Dat maakt naar het oordeel van het College dat de mogelijkheid bestaat dat een belanghebbende de rechtmatigheid van de vaststelling van de afwijking bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden in de rechterlijke procedure tegen de uiteindelijke oplegging van de bestuurlijke sanctie. Gelet op deze omstandigheden, in onderling verband en samenhang beschouwd, acht het College de alternatieve route voor de belanghebbende bij een afwijkingenbrief om een rechterlijk oordeel over de vastgestelde afwijkingen te verkrijgen, namelijk het instellen van rechtsmiddelen tegen de uiteindelijk wegens de afwijking opgelegde maatregelen met rechtsgevolg, zoals de opschorting of intrekking van het bio-certificaat dan wel het zich verweren in een tuchtrechtelijke procedure, onevenredig bezwarend. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de afwijkingenbrief moet worden gelijkgesteld met een besluit. Het College realiseert zich dat de zojuist genoemde alternatieve route voor de belanghebbende bij een afwijkingenbrief zeker niet in alle situaties onevenredig bezwarend zal zijn. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en omwille van de rechtsbescherming zal het College echter alle afwijkingenbrieven van verweerster gelijkstellen met een besluit.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2021:515
Leave a Reply