4.3.1De wettelijke basis voor de minister om een boete op te leggen wegens overtreding van hygiënevoorschriften is – in dit geval – op Europees niveau terug te vinden in artikel 55 van de Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn, en op nationaal niveau in de artikelen 8.7 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, alsmede in artikel 2.4, eerste lid en onder c, van de Regeling dierlijke producten. In artikel 8.7 van de Wet dieren staat dat de minister een overtreder een bestuurlijke boete kan opleggen. Deze “kan”-bepaling betekent dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid en dat de minister beleidsruimte heeft bij de invulling van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een boete. De minister komt in dat kader ook ruimte toe eerder vastgesteld boetebeleid te wijzigen dan wel weer opnieuw van toepassing te laten zijn.

4.3.2Een bestuursrechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat of een beleidsregel die geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift of die beleidsregel is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de zogeheten exceptieve toetsing). Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift of die beleidsregel toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De intensiteit van de beoordeling door de bestuursrechter is afhankelijk van onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte die het vaststellende bestuursorgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.

4.3.3In het voorliggende geval, waarin de bestreden besluiten I en II berusten op de in 4.3.1 genoemde discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mogen de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb waarin het evenredigheidsbeginsel is opgenomen, geldt ook voor beleidsregels. Gelet op het oordeel van de rechtbank wat betreft het door de minister toegepaste beleid en op wat de minister daartegen heeft aangevoerd, ziet het College aanleiding om de evenredigheid van het door de minister toegepaste Specifiek interventiebeleid vlees, meer in het bijzonder paragraaf 5.2.4 in samenhang bezien met regel A2 van bijlage 1, te toetsen wat betreft de uit deze beleidsregel voortvloeiende interventie van het opleggen van een boete bij constatering van baansmeer op een pluimveekarkas wegens overtreding van het hiervoor genoemde hygiënevoorschrift. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de beleidsregel kunnen bij de toetsing ervan aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol spelen. Het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.

4.4.1Het College is van oordeel dat de voor een of meer belanghebbenden, waaronder [naam 1] , nadelige gevolgen van het Specifiek interventiebeleid vlees, meer in het bijzonder paragraaf 5.2.4 in samenhang bezien met regel A2 van bijlage 1, zoals begrensd door wat in 4.3.3 is overwogen, onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen. Het College acht de beleidsregel in zoverre namelijk niet geschikt. De beleidsregel is daarom in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking.

4.4.2De geschiktheidstoets van de beleidsregel omvat een toets op coherentie die eist dat het handhavingsdoel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd. Dat betekent naar het oordeel van het College met name dat het handhavingsbeleid op zichzelf maar ook afgezet tegen handhavingsbeleid binnen een en hetzelfde toezichtsdomein, in dit geval hygiëne, geen tegenstrijdigheden behoort te bevatten.

4.4.3De minister heeft in hoger beroep uiteengezet dat hij om twee redenen sinds 1 juli 2016 bij controles inzake verontreiniging door baansmeer opnieuw toepassing geeft aan het Specifiek interventiebeleid vlees en de interventiewijze die daarin is opgenomen, terwijl hij bij controles inzake verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal het Handhavingsprotocol en de daarin opgenomen interventiewijze is blijven toepassen. Beide argumenten vormen naar het oordeel van het College echter geen rechtvaardiging voor het onderscheid dat de minister maakt in de wijze van interveniëren in beide situaties.

4.4.4De door de minister eerstgenoemde omstandigheid, namelijk dat verontreiniging van karkassen door baansmeer wordt beboet op basis van overtreding van een andere Europese Verordening (namelijk Verordening 852/2004) dan verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal (namelijk Verordening 853/2004), vormt geen rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. In regel A2 van bijlage 1 van het Specifiek interventiebeleid vlees worden de Verordeningen immers allebei genoemd. Daarnaast is, volgens de minister, geen sprake van een verschil in de ernst van de beide soorten verontreinigingen (beide klasse B overtreding). Niet zonder betekenis is voorts dat een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 11 december 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:415) die de minister (mede) heeft aangewend om het Specifiek interventiebeleid vlees vanaf 1 juli 2016 opnieuw toe te passen in geval van verontreiniging van karkassen door baansmeer, inmiddels is achterhaald door het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720). Uit dat arrest kan namelijk, anders dan in de uitspraak van de voorzieningenrechter is overwogen, worden opgemaakt dat niet alleen verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal maar ook verontreiniging door baansmeer een overtreding oplevert van punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004. Ook in zoverre is geen sprake van een verschil (meer) tussen beide soorten verontreinigingen.

4.4.5Daarnaast heeft de minister zijn standpunt dat verontreiniging van karkassen door baansmeer makkelijker is te voorkomen dan verontreiniging van karkassen door inhoud van het spijsverteringskanaal en dat daarom een verschil in wijze van interveniëren gerechtvaardigd is, niet deugdelijk onderbouwd. De minister heeft slechts in zijn algemeenheid gesteld dat verontreiniging door baansmeer niet zozeer te maken heeft met het complexe slachtproces zelf, maar meer met de inrichting van het slachthuis en de technische staat en het gebruik van de slachtlijn, zonder dat hij zijn standpunt nader heeft geconcretiseerd. [naam 1] heeft daarentegen concreet en uitvoerig beargumenteerd dat verontreiniging door baansmeer niet makkelijk(er) is te voorkomen en te beheersen (dan verontreiniging door de inhoud van het spijsverteringskanaal). Volgens [naam 1] is verontreiniging van karkassen door baansmeer net zo moeilijk te detecteren tijdens controles voor de koeling als verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal. De mogelijkheden om corrigerend op te treden zijn in beide gevallen namelijk net zo beperkt, omdat pluimveekarkassen, anders dan roodvleeskarkassen, niet individueel worden geïnspecteerd voordat deze de koeling ingaan. Het ontstaan van verontreiniging door baansmeer is, aldus [naam 1] , ook niet eenvoudiger te beheersen, omdat het geen kwestie van schoonmaken betreft. Baansmeer bestaat namelijk uit een combinatie van food grade smeermiddel en vet van karkassen. Dat vet kan zich gedurende een slachtdag ophopen. Incidenteel kan het gebeuren dat een karkas de slachtlijn raakt op een plek waar zich vet heeft opgehoopt. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren doordat een karkas groter is dan gebruikelijk of een ongebruikelijke zwaai heeft gemaakt. Na elke slachtdag wordt de slachtlijn gereinigd en dan verdwijnen ook eventuele plekjes baansmeer, aldus [naam 1] . Verder kan inhoud van het spijsverteringskanaal volgens [naam 1] met behulp van sproeiers en wassers van de karkassen worden verwijderd, maar kan baansmeer niet goed met water worden weggespoeld, vanwege de vettige aard ervan. Karkassen met daarop baansmeer kunnen volgens [naam 1] dus veel lastiger worden schoongemaakt dan karkassen met daarop inhoud van het spijsverteringskanaal.