Bestuursdwang

5.3.1

Het College overweegt als volgt over het toepassen van bestuursdwang op de schapen en lammeren in de stal. Uit het systeem van de Awb volgt dat een herstelsanctie pas kan worden opgelegd nadat een overtreding heeft plaatsgevonden. Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College stelt vast dat de toezichthouders van de NVWA geen overtredingen hebben geconstateerd wat betreft de schapen en lammeren die zich in de stal (en dus in een gebouw, zie artikel 1.6, derde lid, van het Besluit) bevonden. Uit het rapport blijkt dat de hokken waarin de schapen en lammeren verbleven waren ingestrooid met schoon stro. Verder beschikten de schapen over vers drinkwater en voer. De gezondheid en het welzijn van de schapen en lammeren waren ten tijde van de controle niet aangetast. Het voorgaande brengt mee dat de minister de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang niet kon ontlenen aan een door [naam 1] begane overtreding.

5.3.2

Een uitzondering op het uitgangspunt dat een herstelsanctie pas kan worden opgelegd nadat een overtreding heeft plaatsgevonden vormt de situatie als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. Deze bepaling houdt in dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Er is dan sprake van het opleggen van een preventieve herstelsanctie, die ertoe strekt een overtreding te voorkomen zonder dat sprake is van een (eerdere) overtreding. De minister heeft artikel 5:7 van de Awb echter niet als wettelijke grondslag gehanteerd voor het handhavend optreden. De minister heeft ter zitting verklaard dat de schapen niet veilig stonden in de stal omdat ze daar op elk moment konden worden weggejaagd. De huurder van de stal heeft tegenover de toezichthouders verklaard dat er geen plaats was voor de dieren in de stal omdat er bouwmaterialen onderweg waren om op te slaan. De eigenaar van de stal heeft tegenover de toezichthouders verklaard dat hij de schapen weg wilde hebben uit de stal omdat de stal verhuurd was en voor andere doeleinden gebruikt ging worden. Het College heeft de minister met de brief van 22 februari 2023 in de gelegenheid gesteld om aan te geven wat de wettelijke grondslag in het bestreden besluit is voor het meevoeren en opslaan van de schapen en lammeren die zich ten tijde van de controle in de stal bevonden. De minister heeft in reactie daarop volstaan met het herhalen van het door hem ter zitting ingenomen standpunt.

5.4

Op grond van het onder 5.3.1 en 5.3.2 overwogene is het College van oordeel dat de minister niet bevoegd was bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de dieren die zich in de stal bevonden.

5.5

Wat betreft de dieren die zich in het weiland bevonden, hebben de toezichthouders van de NVWA wel overtredingen van de Wet dieren, het Besluit en de Regeling geconstateerd. Het College verwijst hiervoor naar de hierboven onder 1.2 opgenomen passages uit het rapport. Het College volgt [naam 1] niet in haar stelling dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de geconstateerde overtredingen en dus niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb kan worden aangemerkt. [naam 1] is immers eigenaar van de schapen en de schapen stonden geregistreerd op het Uniek Bedrijfsnummer van haar bedrijf. In die hoedanigheid is [naam 1] verantwoordelijk voor het welzijn van en de zorg voor de dieren. Dat zij de zorg voor de dieren had overgelaten aan [naam 4] doet aan die verantwoordelijkheid niet af. De overtredingen worden door [naam 1] ook niet betwist en kunnen aan haar worden toegerekend. [naam 1] is tekortgeschoten in de zorg voor de dieren en heeft niet op tijd gehandeld naar de omstandigheden. Gelet op het vonnis in kort geding van de rechtbank Den Haag van 20 juli 2018 mocht de minister ervan uitgaan dat [naam 4] geen eigenaar (meer) was van en geen recht meer kon doen gelden op het gebruik van de stal bij het weiland waarin de schapen verbleven en dat hij de stal voor 1 september 2018 had moeten ontruimen. Dat [naam 1] de stal huurde, zoals zij ter zitting heeft aangevoerd, is door haar niet verder onderbouwd, bijvoorbeeld door overlegging van een huurovereenkomst. Daarnaast heeft [naam 1] ter zitting verklaard dat de schapen op 1 november 2018 waren gedekt en dat zij wist wanneer de lammeren geboren zouden worden. [naam 1] heeft echter niet tijdig gezorgd voor vervangende huisvesting voor de schapen, terwijl de situatie van de schapen op 12 februari 2019 zodanig was dat de dierenarts van het bedrijf van [naam 1] , P. Kortmann, op die datum bij het Vertrouwensloket Welzijn Landbouwhuisdieren een melding had gedaan van verwaarlozing van de schapen op het adres [adres] in [plaats 1] . Ook na de waarschuwing van [naam 11] heeft [naam 1] niet ingegrepen. [naam 1] heeft zo het risico genomen dat de schapen in de winter en in de lammertijd niet meer in de stal zouden kunnen verblijven en geen bescherming zouden hebben tegen de weersomstandigheden. Bij die stand van zaken was de minister bevoegd om handhavend op te treden wat de schapen in het weiland betreft en [naam 1] een last onder bestuursdwang op te leggen.

5.6

[naam 1] voert verder aan dat de minister ten onrechte spoedbestuursdwang heeft toegepast. Spoedbestuursdwang was volgens [naam 1] onnodig en disproportioneel, ten eerste omdat [naam 1] al alternatieve huisvesting voor de schapen had geregeld. De schapen hadden naar de alternatieve stal gebracht kunnen worden. Ten tweede had de minister de schapen kunnen onderbrengen in de stal ter plaatse. Die stal was direct beschikbaar. Nergens blijkt uit dat het welzijn en de gezondheid van de schapen in het weiland die nog niet direct gingen lammeren in gevaar waren. Dit geldt ook voor. Volgens [naam 1] had de minister kunnen volstaan met het weghalen van de scherpe materialen uit het weiland of het plaatsen van afzettingen. De minister heeft onrechtmatig jegens haar gehandeld. In plaats van de gevraagde hulp aan [naam 1] te bieden, heeft de minister een controle uitgevoerd en al haar schapen meegenomen.

5.7

De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij terecht spoedbestuursdwang heeft toegepast nadat eerst is onderzocht of met een minder ingrijpende maatregel (gebruikmaking van de stal) de dieren de benodigde zorg kon worden verschaft. Met het oog op de gezondheid en het welzijn van de dieren restte de minister echter niets anders dan de dieren mee te voeren en op te slaan. De minister verwijst daarbij naar de veterinaire verklaring van de dierenarts die bij de controle aanwezig was en het rapport. Volgens de minister is ten tijde van de overtredingen niet gebleken dat vervangende stalruimte beschikbaar was en dat de schapen met lammeren rechtmatig konden verblijven in de stal ter plaatse. Het is niet de taak van de inspecteurs van de NVWA om een weiland te ontdoen van scherpe materialen. Het is de taak van de inspecteurs van de NVWA om ervoor te zorgen dat het welzijn van dieren wordt gewaarborgd als zij een situatie aantreffen waarin dat wordt bedreigd.

5.8

Het College overweegt als volgt. In artikel 5:31, eerste lid, van de Awb is, voor zover hier van belang, bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen kan besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Ingevolge het tweede lid kan, indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt. Op grond van artikel 5:29, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, zaken meevoeren en opslaan. Beoordeeld moet worden of de minister in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om terstond bestuursdwang toe te passen. Hierbij kan onder andere een rol spelen of betrokkene in staat is op korte termijn zelf de noodzakelijke maatregelen te nemen om de overtredingen te beëindigen, dan wel of het mogelijk is om op korte termijn verbetering aan te brengen en of er alternatieven bestonden voor adequate huisvesting en verzorging. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 31 januari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:63, onder 8.3).

5.9

Het College is van oordeel dat de minister zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie waarin de toezichthouders de schapen en lammeren op 13 maart 2019 in het weiland aantroffen direct ingrijpen noodzakelijk maakte. Uit het rapport blijkt dat het tijdens de controle voortdurend hard regende en waaide met af en toe een hagelbui. In het weiland waarin de schapen verbleven lagen overal plassen en de grond was soppig. De schapen en lammeren konden niet beschikken over een schone, droge, hygiënische en comfortabele ligplaats. Het grootste deel van de ooien was die dag hoogdrachtig. Enkele ooien waren aan het lammeren of hadden net gelammerd. Het weiland was niet geschikt om te lammeren en er zijn ook diverse onafgedekte dode lammeren gevonden. Verder zagen de toezichthouders op het terrein damwandplaten met hieraan scherpe randen, losse planken met uitstekende spijkers, glas, losse ijzeren pijpen, rollen met gaas waar de dieren met de poten in verstrikt kunnen geraken, PVC-pijpen, ijzeren strips, betonijzer met uitstekende en scherpe punten, een hooischudder met scherpe punten, losse stenen, bouwemmers, stukken dakpan met scherpe randen en nog zeer veel andere materialen waaraan de dieren zich konden bezeren en verwonden. Dat er alternatieven voor de toepassing van spoedbestuursdwang waren, is door [naam 1] niet aannemelijk gemaakt. De minister merkt terecht op dat het niet aan de toezichthouders van de NVWA was om het weiland te ontdoen van de scherpe materialen die zich erin bevonden, maar zelfs als zij dit hadden gedaan, waren de schapen en lammeren in het weiland nog niet beschermd geweest tegen de slechte weersomstandigheden. Alternatieve huisvesting was op het moment van de controle evenmin voorhanden. De toezichthouders mochten op grond van het eerder genoemde kortgedingvonnis ervan uitgaan dat [naam 4] niet rechtmatig gebruik maakte van de stal ter plaatse en dat de schapen daarin niet konden worden ondergebracht. Zoals hierboven is overwogen, heeft [naam 1] niet onderbouwd, bijvoorbeeld door overlegging van een huurovereenkomst, dat zij huurder was van de desbetreffende stal. De toezichthouders konden ten tijde van de controle evenmin weten dat [naam 4] eventuele vervangende huisvesting voor de schapen had geregeld bij de heer [naam 10] , omdat geen van beiden bij de controle aanwezig was. De toezichthouders hebben daarnaast meerdere keren geprobeerd telefonisch contact op te nemen met [naam 2] en [naam 3] , maar zij hebben niet gereageerd op het verzoek van de toezichthouders om hen terug te bellen. De verklaring van [naam 2] en [naam 3] ter zitting dat zij geen oproepen van de toezichthouders hebben ontvangen acht het College niet geloofwaardig, ten eerste omdat deze verklaring haaks staat op hun verklaring in het bezwaarschrift dat de ontstane situatie zo ontwrichtend was voor de gezinssituatie dat zij niet in staat waren tijdig te reageren op de (terug)belverzoeken van de inspecteurs en ten tweede omdat [naam 2] ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat het door de toezichthouders gebelde telefoonnummer van hem is. De toezichthouders hebben vervolgens de moeder van [naam 2] en [naam 3] gesproken, maar [naam 1] heeft daarna evenmin contact opgenomen. De minister heeft zo redelijkerwijs gedaan wat kon, maar [naam 1] heeft zich afzijdig gehouden.

5.10

Gelet op het onder 5.4 overwogene is het beroep tegen het bestreden besluit gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betrekking heeft op de dieren in de stal.

[…]

Kostenbesluiten

6. [naam 1] kan zich niet vinden in de door de minister genomen kostenbesluiten. [naam 1] meent dat de kosten ten onrechte bij haar in rekening worden gebracht, omdat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Zij verwijst allereerst naar de gronden die zij in haar beroep tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd. Verder betwist [naam 1] de hoogte van de verschillende kostenposten en de opbrengst van de verkochte 298 schapen
(€ 17.001,-). Bewijs voor die opbrengst ontbreekt, waardoor [naam 1] dit bedrag niet kan verifiëren. Ook de overige kosten zijn onvoldoende onderbouwd. De grootste kostenpost betreft de opvangkosten van de schapen in de periode van 13 maart tot en met 5 april 2019. [naam 1] stelt dat deze periode onnodig lang is geweest. De dieren hadden eerder al teruggegeven kunnen en moeten worden. Ook had verkoop eerder voorgesteld moeten worden.

7.1

De minister wijst erop dat op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb als maatstaf voor kostenverhaal geldt dat de toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder. Op deze hoofdregel kan een uitzondering worden gemaakt indien sprake is van omstandigheden waarin moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel ten laste van de overtreder moeten komen. De minister stelt zich op het standpunt dat hij met het kostenbesluit I van 11 maart 2022 terecht een bedrag van € 240,39 bij [naam 1] in rekening heeft gebracht. Dit bedrag bestaat uit dierenartskosten. Ter onderbouwing van dit bedrag heeft de minister een overzicht van de daadwerkelijk gemaakte kosten en de bijbehorende factuur overgelegd, waaruit blijkt wat de dierenarts heeft gedaan. Uit de factuur met kenmerk NVWA/2019030440 volgt dat er een bedrag van € 61,19 in rekening is gebracht voor een visite met spoed. Daarnaast is er een bedrag van € 131,60 in rekening gebracht voor 70 minuten dierenartskosten. Voor de geneesmiddelen Alamycine, Oxytocine en Meloxidyl zijn respectievelijk de bedragen € 3,07, € 2,72 en € 0,73 in rekening gebracht. Rekening houdend met de btw (9% voor de medicijnen en 21% voor de visite en de dierenartskosten) komt dit neer op een totaalbedrag van € 240,39. De minister is van mening dat het nut en de noodzaak van de verleende diergeneeskundige zorg, gelet op de aangetroffen situatie ter plekke, voldoende zijn aangetoond. [naam 1] heeft verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor haar rekening komen.

7.2

De minister is verder van mening dat hij met het kostenbesluit II van 11 maart 2022 eveneens terecht een bedrag van € 5.615,08 bij [naam 1] in rekening heeft gebracht. De gemaakte kosten zijn met facturen onderbouwd. Uit het kostenoverzicht blijkt dat het totale bedrag van € 23.015,07 bestaat uit transportkosten (€ 2.616,63), opvangkosten (€ 18.325,30) en dierenartskosten (€ 2.073,14). De opbrengst van de verkoop van de schapen ter hoogte van € 17.001,- en de dierenartskosten van € 398,99 van de bezoeken waarvan geen dierenartsverklaringen zijn opgemaakt, zijn op het totale bedrag in mindering gebracht.

8.1

Op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb is het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht tegen de kostenbesluiten, nu [naam 1] deze betwist. Op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb komen de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

8.2.1

In wat [naam 1] heeft aangevoerd ziet het College onvoldoende aanleiding om te concluderen dat de kosten genoemd in de kostenbesluiten I en II voor zover die zien op de dieren die zijn meegevoerd vanuit het weiland redelijkerwijs niet voor haar rekening dienen te komen. Wat betreft de transport-, opvang- en dierenartskosten bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister die ten onrechte bij [naam 1] in rekening heeft gebracht. Deze kosten zijn daadwerkelijk en niet onnodig gemaakt en de minister heeft deze kosten met facturen onderbouwd.

8.2.2

Het College is verder van oordeel dat het verblijf van de dieren in de opvang van
13 maart tot 5 april 2019 niet onnodig lang is geweest. Uit artikel 5:30 van de Awb volgt dat het bestuursorgaan een meegevoerde en opgeslagen zaak kan verkopen, indien deze zaak niet binnen dertien weken nadat zij is meegevoerd, kan worden teruggegeven. De zaak kan eerder worden verkocht, zodra de verschuldigde kosten, vermeerderd met de voor de verkoop geraamde kosten, in verhouding tot de waarde van de zaak onevenredig hoog worden. Verkoop vindt evenwel niet plaats binnen twee weken na de verstrekking van het afschrift van het proces-verbaal van meevoeren en opslaan, tenzij het gevaarlijke stoffen of eerder aan bederf onderhevige stoffen betreft. [naam 1] heeft niet weersproken dat zij eerst niet en later weer wel wilde dat de dieren zouden worden teruggegeven en dat zij dus niet uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van de dieren. De minister heeft dan ook terecht de tweewekentermijn in acht genomen. Daarna moest de verkoopprocedure opnieuw in gang worden gezet. Daar kwam bij dat de dieren de opvanglocatie niet meteen mochten verlaten vanwege de 21-dagenregeling zoals bedoeld in de destijds geldende Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en zoönosen en TSE’s. Deze 21-dagenregeling heeft als doel om de insleep en verspreiding van besmettelijke dierziekten te voorkomen.

8.2.3

Uit het ‘Afwikkelingsformulier in bewaring genomen dieren’ van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van 24 april 2019 blijkt dat de dieren, samen met de lammeren die in de opvang zijn geboren, vervolgens op 5 april 2019 zijn verkocht voor een totaalbedrag van € 17.001,-. [naam 1] heeft aangevoerd dat zij de hoogte van dit bedrag niet kan verifiëren. De minister heeft toegelicht dat de verkoop van de dieren is belegd bij RVO en dat er wordt gewerkt met een vaste pool van handelaren. Deze handelaren worden in de gelegenheid gesteld om een bod uit te brengen. De dieren worden gegund aan de hoogste bieder. In dit geval zijn er drie biedingen uitgebracht, te weten een bod van € 13.875,-, een bod van € 16.400,- en een bod van € 17.001,-. Het bod van € 17.001,- was dus het hoogste bod. Het College is van oordeel dat de minister de opbrengst van de verkoop van de dieren, die door [naam 1] niet meer is weersproken, hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt. De minister mocht de kosten, die zijn gemoeid met de spoedbestuursdwang voor zover die is toegepast op de schapen en lammeren in het weiland dan ook, verminderd met de opbrengst van de verkoop van de dieren, bij [naam 1] in rekening brengen.

8.3

Gelet op wat hiervoor is overwogen over de toepassing van (spoed)bestuursdwang ten aanzien van de schapen en lammeren die zich in de stal bevonden, staat vast dat het meevoeren van die dieren onrechtmatig was. Dit betekent dat de minister de daarmee gemoeide kosten niet op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bij [naam 1] in rekening heeft mogen brengen. Het beroep tegen de kostenbesluiten I en II is daarom op dit punt gegrond en de kostenbesluiten I en II zullen in zoverre worden vernietigd. Verweerder zal nieuwe kostenbesluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn stellen van zes weken na verzending van deze uitspraak.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:CBB:2023:230