5.3
Appellanten beroepen zich vooral op het evenredigheidsbeginsel. Het College toetst daarom de besluiten van verweerder om de lasten op te leggen en te handhaven in bezwaar (voor zover inhoudelijk op bezwaar is beslist) aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat wil zeggen dat de nadelige gevolgen voor appellanten niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel dat verweerder met het opleggen van deze lasten wil bereiken. Omdat het sanctiebesluiten zijn, gaat het er voor de bepaling of ze proportioneel zijn vooral om of het opleggen van de lasten noodzakelijk, geschikt en evenwichtig is om dat doel te bereiken. Deze toetsing is in dit geval intensief omdat het sancties zijn tegen appellanten, terwijl er geen derde-belanghebbenden zijn met belangen die tegengesteld zijn aan die van appellanten.

5.3.1
De lasten onder dwangsom van 31 juli 2019 en 12 november 2019 strekten ertoe dat appellanten de minimum maatregelen als bedoeld in het Besluit Nadere regels opleggen aan hun chauffeurs die overtredingen hadden begaan en alsnog uitvoering zouden geven aan deze maatregelen. Het doel van verweerder met het opleggen van de lasten onder dwangsom is het handhaven van het maatregelenbeleid zoals dat gold voor 1 april 2020. Strikt genomen was dat beleid inderdaad ten tijde van het opleggen van de lasten nog van kracht en gold voor appellanten op grond van de voorwaarden aan hun vergunningen de plicht de minimale maatregelen uit het maatregelenprotocol op te leggen. Maar op 15 juli 2019 had verweerder al meegedeeld dat dit beleid niet meer onverkort werd uitgevoerd, terwijl nieuw beleid ontwikkeld werd (dat dus uiteindelijk op 1 april 2020 in werking is getreden). Ook is door de gemeente Amsterdam, waarvan verweerder een bestuursorgaan is, erkend dat sprake was van rechtsongelijkheid tussen de chauffeurs die bij TTO’s (waaronder dus appellanten) zijn aangesloten en verschillende categorieën andere taxichauffeurs die in Amsterdam actief zijn. Dat betekent dat het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde.

5.3.2
Bij het bepalen van de nadelige gevolgen van de lasten voor appellanten gaat het niet alleen om het mogelijke financiële nadeel dat zij lijden als de dwangsommen worden verbeurd en geïnd, wat ook gebeurd is. In principe hadden zij dat kunnen vermijden door tijdig aan de lasten te voldoen. Maar appellanten hadden ook te maken met de bij hen aangesloten chauffeurs en moesten rekening houden met de belangen van die chauffeurs. De chauffeurs kunnen sinds 2018 in beginsel geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen meer instellen als er maatregelen tegen hen worden genomen, wat voorheen wel kon. Dat is tenminste de bedoeling van de wijziging van de Taxiverordening die per 1 februari 2018 in werking is getreden. Zoals de Amsterdamse rechtbank in haar vonnis van 12 maart 2019 constateerde heeft de gemeente Amsterdam de handhaving van de Taxiverordening via de vergunningvoorschriften opgelegd aan de TTO’s. Daardoor kunnen de chauffeurs alleen bij de burgerlijke rechter terecht als een TTO een in wezen publiekrechtelijke handhavingsmaatregel oplegt, daartoe verplicht namens verweerder. Een op die manier door een TTO aan een bij hem aangesloten taxichauffeur opgelegde schorsing van de vergunning voor een week of een maand, dan wel een definitieve uitsluiting als chauffeur, kan voor de betreffende chauffeur ingrijpende gevolgen hebben, aangezien zo’n schorsing kan leiden tot een aanzienlijke inkomensachteruitgang voor de duur van de schorsing/uitsluiting. Pas in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:416) is gesteld dat het “goed denkbaar” is dat de e-mail die verweerder stuurt om een chauffeur op de hoogte te stellen van de schorsing van rechtswege dan wel het verval van rechtswege van de taxivergunning voor de opstapmarkt gelijk te stellen is met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. In dat geval zouden voor de betrokken chauffeur toch bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Een definitief oordeel daarover was ook op 12 november 2019 nog niet door het College gegeven. Dat was ook op 6 december 2019 nog niet het geval. Appellanten konden er dus niet van uitgaan dat chauffeurs bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zouden kunnen gebruiken. Daardoor zaten appellanten klem tussen enerzijds de eisen van verweerder om maatregelen op te leggen aan chauffeurs en anderzijds de chauffeurs die procedures aanspanden bij de burgerlijke rechter doordat appellanten in wezen als gemeentelijk handhavers moesten optreden.

5.3.3
Waar appellanten behoefte aan hadden in die situatie was een eigen beoordelingsruimte als chauffeurs overtredingen begingen. Verweerder heeft wisselende standpunten ingenomen over de eigen beoordelingsruimte van TTO’s. Enerzijds is in de brief van 5 juli 2019 verklaard dat TTO’s eigen beoordelingsruimte hebben bij het beslissen of zij een maatregel opleggen aan een aangesloten chauffeur, als die een overtreding heeft begaan en een eigen beoordelingsruimte over de benodigde zwaarte van de op te leggen maatregel. Anderzijds handhaaft verweerder in deze zaken het beleid strikt en geeft hij appellanten geen enkele eigen beoordelingsruimte. De formulering van de lasten laat geen ruimte voor een beoordeling door appellanten of de door verweerder bedoelde minimum maatregel in de betreffende gevallen nog wel als een evenredige, passende sanctie zou kunnen worden aangemerkt. Bovendien leidden de lasten ertoe dat appellanten de reeds ten aanzien van de door de bij hen aangesloten chauffeurs naar aanleiding van een bepaalde overtreding genomen beslissingen keer op keer dienden te wijzigen. Zelfs nadat appellanten bij brieven van 18 november 2019 als (definitieve) beslissing aan de chauffeurs hebben meegedeeld dat de overtreding zou worden gesanctioneerd met een geldstraf van € 104,–, hebben appellanten
-onder druk van verweerder- wederom een gewijzigde beslissing genomen waarbij de eerder opgelegde geldstraf (wederom) werd gewijzigd naar (alsnog) een schorsing dan wel uitsluiting met de voor de chauffeurs genoemde ingrijpende financiële gevolgen.

5.3.4
Nu het met het opleggen van de lasten beoogde doel al aan betekenis had ingeboet, terwijl er bovendien een juridisch gebrek aan kleefde, zoals het College hiervoor heeft vastgesteld, moet bovendien worden geoordeeld dat het belang van een strikte handhaving niet meer opwoog tegen de nadelige gevolgen voor appellanten en dus niet evenwichtig was. Het opleggen en handhaven van deze lasten is daarom niet evenredig in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2022:244