30 januari 202414 februari 2024

Functioneel dader (overtreder): eigenaren niet meer zo maar aan te spreken voor overtredingen huurders!

Comments (0)
By In Blog, Kernkennis blog
Print deze pagina
LinkedIn

Voor de eigenaren van vastgoed (heel) goed nieuws: zij zullen in de toekomst minder vaak door de overheid kunnen worden aangeschreven als functioneel dader van overtredingen die zijn begaan door hun huurders. Dat is het gevolg van een zestal uitspraken van 24 januari 2024 van de Afdeling. In dit blog leg ik uit hoe het was en hoe het nu zal worden, als gevolg van deze gewijzigde koers.

Functioneel dader

Als je iets niet zelf hebt gedaan, dan kun je daar toch voor verantwoordelijk worden gehouden. Dat noemen wij in het bestuursrecht het ‘functioneel daderschap’ of het ‘functioneel plegerschap’. In mijn eerdere blog leg ik uit hoe dat zit en wanneer iemand functioneel dader kan zijn. Voor rechtspersonen gelden daarbij de zogenaamde ‘Drijfmest’ criteria en voor natuurlijke personen de ‘IJzerdraad’ criteria.

Beschikkingsmacht en aanvaarding

Bij zowel rechtspersonen als natuurlijke personen zijn twee belangrijke criteria om aangeschreven te kunnen worden als functioneel dader ‘beschikkingsmacht’ en ‘aanvaarding’. Beschikkingsmacht is (vrij vertaald) of je bevoegd was om er iets aan te doen. Aanvaarding is (vrij vertaald) of je dat ook daadwerkelijk kon doen en redelijkerwijs had moeten doen. Pas als je zowel beschikkingsmacht had als de overtreding hebt aanvaard, ben je functioneel dader (ook wel: functioneel pleger, of ‘de sjaak’).

Voorheen = eigenaar zijn = beschikkingsmacht en aanvaarding (tenzij) = functioneel dader

Voor de eigenaren van vastgoed nam de Afdeling ook na de koerswijziging van 31 mei 2023 nog aan dat (i) zij altijd beschikkingsmacht hebben (want eigendom is het meest veelomvattende recht op een zaak, aldus artikel 5:1 BW) en (ii) zij in beginsel werden geacht het (illegale) gebruik van de zaak te hebben aanvaard tenzij zij niet van het illegale gebruik “wisten of konden weten”. Zo overwoog de Afdeling:

“In eerdere rechtspraak (onder meer de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396) heeft de Afdeling verder overwogen dat daarbij voor degene die als eigenaar een pand verhuurt het volgende geldt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt” (ECLI:NL:RVS:2023:2071)

In dat geval is er sprake van het ‘plachten te aanvaarden’, wat inhoudt dat:

“de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen.” (ECLI:NL:RVS:2023:2501)

Vóór 24 januari 2024: eigendom = risicoaansprakelijkheid

In de praktijk betekende dit dan ook dat (ook na 31 mei 2023) eigenaren in beginsel gewoon verantwoordelijk waren voor het (illegale) gebruik van de panden die zij hadden verhuurd. Zij waren de functioneel dader. Het had dus de vorm van een soort risico-aansprakelijkheid. Onderverhuurde de huurder van het appartment aan toeristen op AirBNB? Dan kreeg je als eigenaar (ook) een boete. Stopte de huurder een illegale hennepkwekerij in je pand? Dan kreeg je als eignaar de boete én de rekening voor het opruimen.

Dat voelde voor veel eigenaren wrang: zij hadden immers niet gevraagd om een hennepkwekerij in de door hen verhuurde woning. Evenmin hadden ze ervan geprofiteerd. Bovendien is het voor eigenaren zelf vaak ook érg lastig om het illegale gebruik op te sporen.

Dat de nieuwe lijn van de Afdeling van 31 mei 2023 niet direct een einde maakte aan deze lastige positie van eigenaren, was voor veel (advocaten van) eigenaren dan ook moeilijk te begrijpen en teleurstellend.

De uitspraken van 24 januari 2024

In een zestal uitspraken van 24 januari 2024 vernietigt de Afdeling echter opeens vijf van de zes opgelegde boetes op grond van de Huisvestingswet voor het onttrekken van woningen aan de woningvoorraad (ECLI:NL:RVS:2024:266 t/m 271). De eigenaren zijn daarin volgens de Afdeling ten onrechte door verschillende gemeenten aangeschreven als functioneel dader van de overtreding die hun huurders hebben begaan.

De Afdeling oordeelt nog steeds dat de eigenaar beschikkingsmacht heeft, maar oordeelt anders dan voorheen dat de eigenaar het illegale gebruik in vijf van de zes gevallen niet (meer) kan worden geacht te hebben aanvaard. Dat is een behoorlijke koerswijziging, want voorheen zou in al deze gevallen zijn geoordeeld dat wél sprake was van aanvaarding. De drempel om aan te tonen dat je er niet van kon weten was immers zó hoog, dat bijna niemand eraan kon voldoen.

De nieuwe lijn: eigenaar aanvaard niet zomaar illegaal gebruik

Het vreemde aan de uitspraken is dat de Afdeling het niet nadrukkelijk presenteert als de fundamentele koerswijziging die het volgens mij is. Zo komt de Afdeling nergens expliciet terug van de lijn dat van een eigenaar wordt verlangd dat hij het niet ‘wist of kon weten’. Wel wordt de bewijslast voor aanvaarding (nog) nadrukkelijker bij de overheid gelegd. Daarmee je zou kunnen zeggen dat de oude lijn wel impliciet wordt verlaten. Tegelijkertijd, de bewijslast lag al bij de overheid, zij het dat er een vermoeden bestond dat de eigenaar moest gaan weerleggen.

Hoe dan ook: het is wel duidelijk dat het nu aan de overheid is om aanvaarding aan te tonen en niet meer aan de eigenaar om aan te tonen dat hij het niet heeft aanvaard.

Dat gezegd hebbende gaat het (ook na 24 januari 2024) nog steeds om de vraag of de eigenaar:

“niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van het illegale gebruik van de woning en daarmee het illegale gebruik van de woning heeft aanvaard. ” (ECLI:NL:RVS:2024:268)

De nieuwe lijn is dus op het eerste gezicht helemaal niet nieuw, maar schijn bedriegt dus!

Wat betekent deze nieuwe lijn voor de praktijk?

Omdat de Afdeling het niet presenteert als de koerswijziging die het is, is niet direct duidelijk wat de gevolgen zijn. Volgens mij is er sprake van een fundamentele wijziging die grote consequenties heeft voor de handhavingspraktijk. Dat riep ik ook al eerder, maar toen zette de Afdeling niet direct door voor wat betreft eigenaren. Nu dus wel. Op de bredere consequenties ga ik later in dit blog nader in. Ik begin echter met wanneer onder de nieuwe lijn sprake is van aanvaarding.

Het slechte nieuws is dat mijn conclusie is ‘dat het ervanaf hangt’ of je als eigenaar aan te spreken bent. In sommige uitspraken zijn bepaalde omstandigheden (zoals het niet vragen naar een inschrijving in de BRP) wél relevant om aanvaarding aan te nemen. In andere gevallen zijn diezelfde omstandigheden op zichzelf onvoldoende. Daarom volsta ik hier met een samenvatting van de indicaties die volgen uit de uitspraken. Overheden en overtreders zullen per geval moeten gaan wikken en wegen.

Omstandigheden die kunnen duiden op aanvaarding door eigenaar

Omstandigheden die er op duiden dat wel sprake is van aanvaarding door de eigenaar zijn:

Contra-indicaties dat sprake is van aanvaarding door eigenaar

Omstandigheden die er juist op duiden dat geen sprake is van aanvaarding door de eigenaar zijn:

Gevolgen voor de praktijk: aanvaarding is voor eigenaren niet meer een risico-aansprakelijkheid

Waar deze uitspraken volgens mij op neer komen zijn dat voor eigenaren – in ieder geval in het kader van de Huisvestingswet – geen sprake meer is van een risico-aansprakelijkheid. De eigenaar moet voortaan een daadwerkelijk verwijt kunnen worden gemaakt, en niet alleen maar het feit ‘dat je eigenaar bent’.

Deze zaken gaan allemaal over Huisvestingswet, maar hoe zit het dan met andere wetten?

Alles zes de uitspraken betreffen boetes op grond van de Huisvestingswet voor het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad in de gemeente Den Haag, Utrecht en Amsterdam. Voor dat rechtsgebied zijn deze uitspraken dus zonder meer relevant. Het is echter de vraag of deze lijn ook van toepassing zal zijn op handhaving op grond van (bijvoorbeeld) de Omgevingswet of andere wetten.

Dat lijkt mij wel. De lijn van de Afdeling dat de eigenaar aan te spreken is, is namelijk ook van toepassing bij andere wetten dan de Huisvestingswet. Het ligt in de lijn der verwachting dat het uitgangspunt dat de overheid aanvaarding aannemelijk moet maken, ook bij andere wetten zal gelden.

Het is echter de vraag of de Afdeling de omstandigheden op dezelfde manier zal wegen bij andere zaken dan bij Huisvestingswet zaken. Het zou zo maar kunnen zijn dat de Afdeling de feiten daar anders weegt dan bij de Huisvestingswet. Dat moeten we dus nog even afwachten.

Deze zaken gingen over boetes, maar hoe zit het met kostenverhaal?

In principe heeft de Afdeling het overtredersbegrip uniform gemaakt. Dat betekent: het overtredersbegrip is hetzelfde bij het opleggen van een bestuurlijke boete als bij het opleggen van een last onder dwangsom. Vanuit dat perspectief zou je zeggen: deze uitspraken zijn net zo goed relevant als het gaat om de vraag iemand de kosten voor het uitvoeren van bestuursdwang moet betalen. Met andere woorden: de eigenaar mag dan niet alleen niet beboet worden, maar hij hoeft ook niet de opruimkosten te betalen voor de hennepkwekerij.

Ook hier vraag ik mij af of de Afdeling dat daadwerkelijk op die manier zal oordelen. Het blijf wat ongemakkelijk. Kostenverhaal en een last onder dwangsom is echt iets wezenlijk anders dan een bestuurlijke boete. Bij kostenverhaal gaat het om schadevergoeding: de overheid ruimt op. Dan ligt het veel meer voor de hand dat de eigenaar moet betalen dan bij een bestuurlijke boete.

De tijd zal het leren!

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.

Print deze pagina
LinkedIn

Leave a Reply

Je e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *