Het maakt niet uit of de kosten voor het uitoefenen van bestuursdwang meer dan vijf jaar geleden zijn gemaakt, ze kunnen gewoon worden verhaald door het alsnog nemen van een kostenverhaalsbeschikking – zo bevestigt de Afdeling in een uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:437). In deze blog leg ik uit waarom dat oordeel logisch is en waarom het zo interessant is voor de praktijk.
1. Hoe zit het ook alweer met verjaring bij bestuursdwang?
Als de overheid bestuursdwang toepast en zelf een overtreding beëindigd (door bijvoorbeeld zelf het bouwwerk te slopen), dan zijn de kosten van dat handelen voor rekening van de overtreder (artikel 5:25 Awb).
In artikel 4:104, lid 1, Awb is een verjaringstermijn van vijf jaar opgenomen voor de rechtsvordering tot betaling van bestuursrechtelijke geldschulden, zoals de kosten van bestuursdwang. Daaraan is in lid 2 gekoppeld het verval van de bevoegdheden van het bestuursorgaan om beschikkingen te nemen verband houdende met de verjaarde rechtsvordering. Na vijf jaar mag je dus niets meer als overheid.
Deze verjarings- en vervaltermijnen beginnen te lopen op het moment dat de betalingsverplichting ontstaat. Bij een betalingsbeschikking op grond van artikel 4:86, lid 1, Awb (zoals de kostenverhaalsbeschikking) ontstaat de betalingsverplichting echter pas op het moment dat de beschikking tot stand komt en niet (zoals vaak wordt gedacht) op het moment dat het bestuursorgaan de kosten voor bestuursdwang maakt.
Met andere woorden: artikel 4:104 Awb zit zo in elkaar dat, zo lang het bestuursorgaan geen kostenverhaalsbeschikking neemt, er geen verjarings- en vervaltermijn gaat lopen. Zo bezien heeft het bestuursorgaan dus tot het einde der tijden om een kostenverhaalsbeschikking te nemen.
2. Wat zegt de Afdeling?
Deze lezing van artikel 4:104 Awb wordt in de uitspraak van 13 februari 2019 bevestigd door de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:437). Voor de vraag of kostenverhaal niet meer mogelijk is vanwege verjaring en/of verval, is niet relevant wanneer die kosten zijn gemaakt. Het is alleen relevant wanneer de kostenverhaalsbeschikking is genomen volgens de Afdeling. Als er geen kostenverhaalsbeschikking is genomen, dan kan de vordering dus nooit verjaren.
3. Waarom is dat van belang voor de praktijk?
Het oordeel betekent dat voor alle handhavingstrajecten die na 1 juli 2009 zijn aangevangen (lees: die vallen onder het bereik van de geldschuldenregeling in de Awb), er geen verjaringstermijn geldt voor het nemen van een kostenverhaalsbeschikking. Dat betekent dat ook al zijn de kosten bijna tien jaar geleden gemaakt: het is nog steeds mogelijk om een kostenverhaalsbeschikking te nemen.
Voor de overheid is dit een opsteker – er was namelijk wel enige twijfel mogelijk over of ook kosten die meer dan vijf jaar geleden zijn gemaakt konden worden verhaald. Maar nu is duidelijk dat de Afdeling vindt dat het wel kan en deze stand van zaken kennelijk accepteert als een uitvloeisel van de manier waarop de Awb in elkaar zit op dit punt.
4. Waarom is het vreemd dat de Awb zo in elkaar zit?
Het is natuurlijk wel vreemd dat er niets verjaart zo lang het bestuursorgaan geen kostenverhaalsbeschikking neemt. Dat het vreemd voelt komt omdat een kostenverhaalsbeschikking een belastend besluit is voor de overtreder. Het past daarbij volgens mij niet dat het mogelijk is dat deze tot het einde der tijden boven het hoofd van de overtreder kan blijven hangen. Weliswaar kan de overtreder de kostenverhaalsbeschikking indien gewenst zelf af gaan dwingen (door een aanvraag te doen bij het bestuursorgaan met die strekking), maar dit strookt volgens mij niet met de gedachte dat verjaring en verval het gevolg is van het stilzitten van diegene die vordering heeft (lees: de overheid). In feite verjaart of vervalt er nu niets, tenzij de overtreder zelf handelt om de verjaringstermijn te doen aanvangen.
5. En de verjaringstermijn in het BW dan?
De Afdeling had ook nog kunnen kijken naar de verjaringstermijnen in het BW. De wetgever heeft in de toelichting op de Awb immers onderkend dat er geen verjaringstermijn geldt voor kostenverhaal, maar zag dit niet als een probleem onder verwijzing naar artikel 3:309 BW via de band van de schakelbepaling in artikel 3:326 BW (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 54). Dat impliceert toch dat de wetgever kennelijk dacht dat er wel een tijdslimiet aan het kostenverhaal zat, maar dat die voortvloeide uit het BW. Dat betoogde de overtreder in deze zaak dan ook, zonder succes.
Het oordeel van de Afdeling dat het BW niet geldt is begrijpelijk, omdat een pagina eerder in de toelichting nu juist staat “[de geldschuldenregeling in titel 4.4 Awb] een volledige regeling […] beoogt te geven. Derhalve heeft de schakelbepaling van artikel [3:326 BW] voor de in deze titel geregelde materie in beginsel geen betekenis meer” (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 53). De verjaringsregeling in het BW is niet van toepassing op de kostenverhaalsbeschikking gelet op de exclusieve regeling van titel 4.4 Awb – dan gelden de civiele termijnen dus ook niet via een achterdeur.
6. Let op: voor andere soorten geldschulden gelden wel bijzondere verjaringstermijnen voor het nemen van de beschikking
Het is des te gekker dat er geen tijdslimiet is voor het nemen van een kostenverhaalsbeschikking omdat er wel allerlei bijzondere vervalbepalingen zijn waarin wordt geregeld dat de bevoegdheid om een betalingsbeschikking te nemen vervalt vijf jaar nadat het feit waaruit de in te vorderen geldschuld voortvloeit zich voordoet. Naast het in deze uitspraak genoemde artikel 17.17 Wm voor kostenverhaal bij milieuschade wijs ik op de vervaltermijn voor subsidies (artikel 4:57, lid 4, Awb) en voor bestuurlijke boetes (artikel 5:45, lid 1, Awb). Uiteraard is er ook bij dwangsommen de verjaring van de invorderingsbevoegdheid in artikel 5:35 Awb. Het blijft dus van belang om goed op te letten!
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.