Hoe moet je de regels in een omgevingsplan interpreteren? Welk gebruik maken regels in een omgevingsplan (on)mogelijk? De regels in een omgevingsplan interpreteren is een kunst op zich. De planregels zijn daarom vaak een twistpunt in handhavingsprocedures. Gelukkig heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) in een groot aantal uitspraken handreikingen gegeven hoe je regels in een omgevingsplan (voor 1 januari 2024 waren het ‘bestemmingsplannen’) moet interpreteren. Daarin is te lezen hoe zij regels in een bestemmingsplan of een omgevingsplan interpreteert. In dit blog geef ik op basis van die uitspraken tips voor een correcte interpretatie van de planregels.
Afbeelding en regels bepalen of iets mag
Een omgevingsplan bevat functies en daarbij behorende regels. Op een kaart zal zijn aangeduid welke functies op welke locaties zijn toegestaan. Je moet dus de kaart pakken, kijken welke functie er is toegestaan en de bijbehorende regels lezen. Het kan ook zijn dat er naast de specifieke regels voor die functie, algemene regels gelden voor alle functies en locaties. Het kan dus soms even puzzelen zijn. Vanwege het belang van de plankaart en regels oordeelt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2021:1897) het volgende.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2896, ro. 3.3) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan – of zoals hier het gebruik – in strijd is met het bestemmingsplan.
Letterlijk uitleggen – wat het resultaat ook is
Een regel in een omgevingsplan of bestemmingsplan moet letterlijk worden uitgelegd. De reden daarvoor is de rechtszekerheid (ECLI:NL:RVS:2019:3579). Dat is zelfs het geval als het evident is dat de letterlijke tekst in strijd is met de bedoeling van de planwetgever (ECLI:NL:RVS:2009:BH3227).
Dat leidt tot soms bizarre situaties. Zo was er in een uitspraak discussie over de aanduiding “klimbos” (ECLI:NL:RVS:2015:2833). Ingevolge de plandefinities bestond een klimbos: “uit verschillende aangelegde routes door de kronen van de bomen via een parkoers van touwen en hout.” Het college betoogde dat de klimbeveiliging en de ziplines in het klimbos – gemaakt van metaal – ook onderdeel waren van het klimbos. De Afdeling oordeelde echter dat de definitie duidelijk was: touwen en hout, geen metaal.
“[P]lanregel[s] [dienen] omwille van de rechtszekerheid letterlijk […] te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu de desbetreffende regel verder duidelijk is, is er, anders dan het college betoogt, geen aanleiding daar een ruimere uitleg aan te geven.”
De letterlijke tekst van de planregels is dus bepalend, hoe onredelijk het resultaat ook is.
Er is een rangorde voor het gebruik van definities
De definitie van een begrip is vaak van groot belang. Er zit een rangorde in het gebruik van de definities. Leidend is de definitie in de planregel – ook al wijkt die af van het normale spraakgebruik! Bij het ontbreken van een definitie van een begrip in de planregels moet eerst gekeken worden of in het omgevingsplan niet een interpretatierangorde is opgenomen (ECLI:NL:RVS:2016:2651). Is er geen rangorde, dan oordeelt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2021:1897):
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2684), moet voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en dat daarbij de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven mag worden betrokken.
Deze rechtspraak is niet altijd even consistent. Soms kijkt de Afdeling namelijk éérst naar de Van Dale om te bepalen of een begrip ‘voldoende duidelijk is’. Zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2015:1582, ECLI:NL:RVS:2022:2176 en ECLI:NL:RVS:2024:2121. In andere gevallen kijkt de Afdeling pas naar de Van Dale nadat is vastgesteld dat er geen definitie in de toelichting te vinden is. Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2023:3875, ECLI:NL:RVS:2023:2401 en ECLI:NL:RVS:2024:1838.
Bij het bepalen van het normale spraakgebruik pleegt de Afdeling aansluiting te zoeken bij het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal. Als het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal geen definitie geeft, formuleert de Afdeling die zelf (ECLI:NL:RVS:2016:775).
Niet alle Van Dale producten zijn gelijk
Een goed bewaard geheim is dat er geen “De” Van Dale is. Er is het “Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal” en er is het “Van Dale Groot Woordenboek hedendaags Nederlands”. De Afdeling gebruikt het eerste woordenboek (zie onder meer: ECLI:NL:RVS:2016:392 en ECLI:NL:RVS:2017:1180). Het gratis woordenboek op www.vandale.nl is geen van beiden en geeft vaak een andere definitie. Zie de site van Van Dale voor een toelichting op het verschil. Zo oordeelt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2023:3624):
Het “Van Dale’s Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal”, is het woordenboek dat de Afdeling ook hanteert als begrippen moeten worden uitgelegd volgens het normale spraakgebruik. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 31 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2706 en 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1180. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de in dat woordenboek voorkomende definitie niet mocht gebruiken. Wat het college en Zonnepark Beeksedijk hierover hebben aangevoerd, slaagt dan ook niet, hoewel het op zichzelf juist is dat er verschillende Van Dale-uitgaven naast elkaar bestaan en er verschil kan zijn tussen die uitgaven. De enige van de drie in aanmerking komende uitgaven van Van Dale die een definitie geeft van nutsvoorziening is het al genoemde Groot Woordenboek.
Let dus goed op. De definitie van een woord verschilt nogal eens tussen de woordenboeken! Neem bijvoorbeeld het woord “huis”. Dat wordt in het eerste (door de Afdeling gebruikte) woordenboek gedefinieerd als “Apart gebouw dat als woning, winkel of kantoor gebruikt wordt […]”, in het tweede woordenboek als “Bouwwerk of bouwsel dat mensen tot woning dient […]” en op www.vandale.nl als “Gebouw om in te wonen […]”. Afhankelijk van de gebruikte definitie moet een huis dus al dan niet een apart gebouw zijn en kan het wel of niet alleen voor wonen worden gebruikt. Dat maakt nogal een verschil!
Andere planregels kunnen de inhoud van een planregel bepalen
Leidt een letterlijke uitleg niet tot duidelijkheid over de strekking van een planregel, dan kan het systeem van de planregels helpen om de inhoud van de planregel te bepalen. Dit is wat de Afdeling bedoelt met de constatering dat de voorschriften ook niet “in samenhang” duidelijk zijn (ECLI:NL:RVS:2015:2636). Voorzien de planregels bijvoorbeeld in een afwijkingsbevoegdheid voor bepaald gebruik, dan kan daaruit volgen dat de planregel waar die afwijkingsbevoegdheid op ziet zo moet worden gelezen dat het gebruik waarvoor kan worden afgeweken daarmee strijdig is (“Deze [afwijkingsbevoegdheid] zou zinledig zijn indien reeds op grond […] van de planregels [de] activiteit […], ter plaatse zou zijn toegestaan” – ECLI:NL:RVS:2015:3895).
De toelichting en de nota zienswijzen is een niet-bindend laatste redmiddel
Leiden zowel de letterlijke interpretatie als de samenhang tussen de planregels niet tot een duidelijke conclusie, dan is het laatste redmiddel de toelichting op de planregels van de planwetgever. Die is niet bindend, maar heeft volgens de Afdeling: “in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn” (ECLI:NL:RVS:2016:682). Een laatste redmiddel dus. Gevallen waarin de plantoelichting de doorslag geeft zijn daarom schaars te noemen (zie voor een voorbeeld: ECLI:NL:RVS:2015:2026). Ook de nota zienswijze, waarin de planwetgever reageert op vragen en opmerkingen van belanghebbenden, kan een rol spelen (ECLI:NL:RVS:2016:3264).
Overtreding? Dan handhaven!
Als de planregel zo moet worden uitgelegd dat de activiteit verboden is, dan is dat een overtreding. Daartegen moet de overheid handhaven. Over de beginselplicht tot handhaving lees je hier meer.
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.
Dit blog is oorspronkelijk op 21 mei 2017 gepubliceerd. Het is op 10 januari 2021 geupdate en daarna nogmaals op 20 september 2024.