Zorgvuldigheid: rapporten toezichthouder representatief?

1.1.

Eisers stellen dat de rapporten van de toezichthouder niet representatief zijn, omdat de controles alleen in de ochtenden en winter hebben plaatsgevonden en het dan relatief rustig is bij het grondverzetbedrijf. Zij hebben dit eerder ook al in bezwaar naar voren gebracht.

1.2.

In het advies van de commissie bezwaarschriften, waarvan de motivering is overgenomen in de beslissing op bezwaar, staat: “de commissie constateert dat er controlerapporten bij het dossier zijn gevoegd van 22 november 2019, 29 november 2019, 5 december 2019, 9 december 2019, 14 december 2020 en 4 mei 2021. (…) De commissie overweegt dat er in de periode van november 2019 tot en met mei 2021 zes maal een onaangekondigde controle heeft plaatsgevonden. Over een geruime periode zijn diverse controles uitgevoerd. Daarbij zijn feitelijk geen overtredingen vastgesteld. De commissie is van mening dat het aantal uitgevoerde controles, verspreid over verschillende jaren, voldoende informatie oplevert om een beeld te vormen wat ter plekke gebeurt en om hier een zorgvuldig gemotiveerd besluit op te kunnen baseren.

De commissie volgt bezwaarmakers niet in hun standpunt dat meerdere controles zouden moeten worden uitgevoerd op verschillende tijdstippen, immers; tijdens de diverse controles zijn tot op heden feitelijk geen overtredingen vastgesteld.”

1.3.

Hoewel niet in elke zaak van een bestuursorgaan wordt verwacht dat het naar aanleiding van een handhavingsverzoek elke dag controleert, is wel vereist dat het aantal controles representatief is en dat de wijze van toezichthouden die door een bestuursorgaan wordt gekozen, deugdelijk is.1

1.4.

Aan het handhavingsbesluit liggen de controles ten grondslag van 22 november 2019 (van 11.10-12.30 uur), 29 november 2019 (van 10-11.45 uur), 5 december 2019 (van 9.30-11.00 uur), 9 december 2019 (10.45-11.30 uur) en 4 mei 2021 (omstreeks 6.45 uur).

1.5.

Uit deze gegevens blijkt dat er weliswaar meerdere controles op verschillende dagen hebben plaatsgevonden, maar ook dat al deze controles in de ochtenden waren. Eisers hebben zowel in bezwaar, als in beroep en op de zitting aangevoerd dat het bij het grondverzetbedrijf juist in de ochtenden rustig is, omdat de vrachtwagens meestal tegen de ochtend vertrekken en pas in de namiddag terugkeren. Het college heeft dit niet betwist.

Het college heeft in het bestreden besluit niet onderbouwd waarom de controles niet op andere momenten hebben plaatsgevonden en op de zitting verklaard dat ook niet is overwogen om de controles op andere momenten te laten plaatsvinden. Dat in het kader van invordering later wel controles in de avonden hebben plaatsgevonden, is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om te oordelen dat de controles wel representatief zijn. Deze zaak gaat namelijk niet over invordering, maar over de vraag of op het perceel gebruik in strijd met het bestemmingsplan plaatsvindt. Terzijde merkt de rechtbank op dat controles in het kader van invordering in de avonden wel tot constatering van overtredingen hebben geleid. Dat ondersteunt de stelling van eisers over de werktijden op het perceel. De rechtbank is daarom van oordeel dat de door het college verrichte controles niet representatief zijn geweest en dat het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek heeft.

1.6.

De beroepsgrond slaagt. Dat betekent dat eisers gelijk hebben. Nu deze beroepsgrond van eisers slaagt, hoeft de rechtbank de andere beroepsgronden van eisers, over of er wel of niet meer overtredingen zijn, niet te bespreken, omdat het college een nieuw besluit zal moeten nemen. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen daarvan.

[…]

Hoogte dwangsom / Afwijking beleid

3.1.

Eisers stellen dat de dwangsom te laag is en de praktijk uitwijst dat er een onvoldoende prikkel van uitgaat richting derde-partij om de overtreding te beëindigen. Bovendien heeft het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom afgeweken van het beleid2 en is die afwijking onvoldoende gemotiveerd. Het college bagatelliseert de (aard van de) overtredingen en heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom onvoldoende oog gehad voor de belangen van eisers.

3.2.

In de last staat: “wij hebben onderdeel “Bedrijfsmatig strijdig gebruik Dwangsom 15.000-30.000 als bedrag ineens, 6 weken” uit bijlage 5 als basis gebruikt.”

(…)

“We hebben gekozen om af te wijken van het beleid door het bedrag te verlagen van 15.000 naar 5.000 (gelet op de aard van de overtreding) en dit bedrag niet ineens op te leggen, maar per overtreding, waarbij na 5 keer een overtreding te hebben geconstateerd de maximale dwangsom van 5000 is verbeurd.”

(…)

“Stopt u de overtreding niet per direct? Of begint de overtreding opnieuw? Dan moet u 1000,- betalen per keer dat de overtreding plaatsvindt. U betaalt maximaal 5000.”

Ter zitting heeft het college toegelicht dat is afgeweken van het beleid vanwege de aard van de overtreding. Het college heeft alleen geconstateerd dat een vrachtwagen verkeerd geparkeerd stond. Door het verkeerd parkeren van een vrachtwagen is bovendien niet tot nauwelijks sprake van economisch gewin voor het grondverzetbedrijf en dit rechtvaardigt de oplegging van een lagere dwangsom, aldus het college.

3.3.

De bedragen van een dwangsom moeten in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.3

Tussen partijen is niet in geschil dat voor overtredingen als deze volgens het geldende beleid4 een dwangsom moet worden opgelegd van tussen de € 15.000,- en € 30.000,- ineens.

Verder staat in het beleid – voor zover van belang -:

“De in de dwangsombeschikking gekozen hoogte van de dwangsom moet steeds voldoende onderbouwd zijn in die zin, dat de hoogte van de dwangsom gebaseerd/afgestemd is op de inhoud van deze beleidsregel.

In de beschikking kan dan in het algemeen worden volstaan met verwijzing naar deze beleidsregel. Echter, in specifieke situaties is maatwerk noodzakelijk. Afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval kan (naar boven of beneden) worden afgeweken van de hoogte van de dwangsom, begunstigingstermijn en/of het maximumbedrag in de tabellen in de bijlage. In deze bijzondere gevallen moet in de beschikking de afwijking goed gemotiveerd worden.

Voor overtredingen die niet in de tabellen zijn opgenomen, wordt aan de hand van de feiten en omstandigheden van het concrete geval bekeken wat redelijke dwangsomhoogten en termijnen zijn.”

Een bestuursorgaan moet overeenkomstig de beleidsregel handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.5

3.4.

De rechtbank is van oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom en afwijking van het beleid onvoldoende heeft gemotiveerd. Het uitgangspunt is namelijk dat het college volgens zijn beleid handelt en dat betekent hier dat een dwangsom had moeten worden opgelegd tussen de € 15.000 en € 30.000 ineens.

Weliswaar biedt het beleid ruimte om hiervan af te wijken, maar dat geldt volgens de tekst van het beleid alleen in “bijzondere gevallen” en alleen als de afwijking “goed gemotiveerd wordt”. Daarvan is hier geen sprake.

Het college heeft niet onderbouwd dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan van het beleid moest worden afgeweken.

Het college heeft alleen onderbouwd dat hier een lagere dwangsom (van € 1.000,- per overtreding met een maximum van € 5.000,- in plaats van € 15.000,- – € 30.000,- als bedrag ineens) is opgelegd vanwege “de aard van de overtreding” en omdat met het verkeerd parkeren van een vrachtwagen geen sprake is van economisch gewin voor het grondverzetbedrijf. Deze onderbouwing is onvoldoende om zo’n forse vermindering van de hoogte van de dwangsom te rechtvaardigen. Eisers hebben ter zitting namelijk onbetwist gesteld dat het niet enkel gaat om één verkeerd geparkeerde vrachtwagen, maar dat het gaat om meerdere vrachtwagens die dagelijks buiten het daarvoor bestemde bestemmingsvlak staan. Dat het college niet meer of geen andere overtredingen heeft geconstateerd kan eisers niet worden tegengeworpen, omdat de rechtbank hiervoor onder 1.5. heeft geoordeeld dat de controles in dit geval niet representatief zijn geweest.

Verder hebben eisers er ter zitting nog op gewezen dat het met de nu opgelegde lagere dwangsom niet is uitgesloten dat het grondverzetbedrijf de (gevolgen van de) overtredingen op de koop toeneemt, omdat het denkbaar is dat het stallen van vrachtwagens elders duurder is. Nu het college dit niet heeft weerlegd, is ook onvoldoende onderbouwd of met de gekozen hoogte van de dwangsom sprake is van een voldoende financiële prikkel om de overtreding te beëindigen. De beroepsgrond slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBGEL:2023:986