12. De rechtbank is van oordeel dat voor het afzien van handhavend optreden, waartoe in beginsel had moeten worden overgegaan, gedurende een dusdanig lange en vooralsnog onbepaalde tijd, slechts dan aanleiding bestaat indien voldoende inzicht bestaat in de aard en impact van de gevolgen van overtreding van de vergunningplicht. Daarvoor is inzicht nodig in de (gecumuleerde) ecologische gevolgen van de stikstofemissies (en de bijdrage daaraan door TBM) op de relevante Natura 2000-gebieden, in het bijzonder de Maasduinen, en de aldaar voor stikstof gevoelige vegetatie. Verder dient de situatie van de te beschermen natuurwaarden duidelijk te zijn, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen het gedogen van de overtreding van de vergunningplicht door TBM gedurende een, vooralsnog, onbepaalde tijd heeft voor die natuurwaarden. Ook dient inzichtelijk te zijn of, in hoeverre en op welke termijn er stikstofruimte ontstaat die het mogelijk maakt dat aan TBM een natuurvergunning kan worden verleend.

12.1.In de weging die verweerder heeft gemaakt ziet de rechtbank weliswaar terecht aandacht voor de voorgeschiedenis, de rechtszekerheid voor TBM en het bedrijfsbelang van TBM, de problematiek van de stikstofdiscussie en het voornemen van de wetgever om bedrijven als TBM te legaliseren, maar aan de natuurbelangen als hiervoor weergegeven is in de besluitvorming onvoldoende gewicht toegekend. Anders dan in algemene zin is aan het belang van natuurbescherming geen concrete invulling gegeven en is met de weigering van handhavend optreden in feite een status quo geformaliseerd sinds de afschaffing van de PAS voor een ten tijde van de besluitvorming onbepaalde duur. Afzien van handhavend optreden kan naar het oordeel van de rechtbank in het voorliggende geval, ook al zou de bijdrage door TBM beperkt zijn, niet of onvoldoende worden gedragen door toekomstige onzekere gebeurtenissen.

12.2.In de uitspraak van 28 februari 2024 komt de Afdeling op een vergelijkbare wijze tot het oordeel dat een afweging van belangen waarbij aan de natuurbescherming onvoldoende invulling en gewicht is toegekend, de beslissing tot het weigeren handhavend op te treden in het geval van het ontbreken van een vereiste natuurvergunning de aan de rechter toekomende toetst niet doorstaat.4

13. Verweerder heeft nog aangevoerd dat een bedrijf als TBM niet stringenter dient te worden behandeld in vergelijking met een drijver die over een onherroepelijke PAS-vergunning beschikt die, achteraf bezien, onrechtmatig is verleend, terwijl daarvan toch gebruik mag worden gemaakt. Wat daarvan ook zij, de rechtbank is van oordeel dat als dit is bedoeld als een beroep op het gelijkheidsbeginsel, dat dan niet slaagt, reeds omdat er geen sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Bovendien doet het aan bovenstaande conclusie over het motiveringsgebrek in de besluitvorming niet af.

14. Voor zover met een verwijzing naar de gedoogbeslissing is beoogd te stellen dat handhavend optreden in strijd komt met het vertrouwen dat TBM aan die beslissing zou kunnen ontlenen, overweegt de rechtbank als volgt.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de voormelde uitspraak van 24 april 20195 zijn gedoogbeslissingen, behoudens in zeer uitzonderlijke gevallen, geen besluiten omdat deze beslissingen niet op rechtsgevolg zijn gericht. Een beslissing om (al dan niet onder voorwaarden) niet tot handhaving over te gaan, berust immers niet op een zelfstandige bevoegdheid, maar vloeit voort uit een wettelijk toegekende bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit. Een gedoogbeslissing is een brief van een bestuursorgaan waarin is vermeld dat volgens het bestuursorgaan sprake is van een overtreding, waartegen het bestuursorgaan vooralsnog niet tot handhaving overgaat, zonder meer of alleen als aan de in de brief vermelde voorwaarden wordt voldaan. De gedoogbeslissing heeft het karakter van een – al dan niet voorwaardelijke – toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhaving overgaat. Een dergelijke toezegging behelst geen rechtshandeling. In de voorliggende situatie doen zich geen zeer uitzonderlijke gevallen voor op grond waarvan geconcludeerd moet worden dat aan de gedoogbeslissing van 30 maart 2021 een ander rechtskarakter moet worden toegekend.

15. De rechtbank is van oordeel dat de gedoogbeslissing onmiskenbaar kwalificeert als een toezegging van het bevoegde bestuursorgaan om (in dit geval) vooralsnog niet handhavend op te treden. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van

29 mei 2019.6 Het vertrouwensbeginsel brengt volgens die uitspraak echter niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat is gediend bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.

16. Concreet betekent dit dat indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen om vooralsnog niet handhavend op te treden, er reden is het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen niet (langer) te honoreren.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder die belangenafweging onvoldoende heeft gemaakt nu daarin niet voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van natuurbescherming in dezelfde zin als beschreven onder 12 t/m 12.2.

17. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerders standpunt (ten tijde van het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek en ten tijde van het bestreden besluit), dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die handhavend optreden in de onderhavige situatie onevenredig maken, niet gedragen wordt door een deugdelijke motivering en in strijd komt met artikel 7:12 van de Awb. Daarom slaagt het beroep van eiseres. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd, met bepalingen over de vergoeding van het griffierecht en de proceskostenveroordeling (zie onder 23 en 24).

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBLIM:2024:1306