Ad 2: Toereikende grondslag?

5.12.

Persoonsgegevens mogen ingevolge artikel 6 AVG onder meer worden verwerkt als dit noodzakelijk is voor de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen. De verwerking moet in deze gevallen een toereikende wettelijke grondslag hebben, waarin ook het doel van de verwerking moet staan.

5.13.

De Omgevingsdienst baseert het hier aan de orde zijnde cameratoezicht op artikel 5:18 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb).

Artikel 5:18 Awb luidt:

“1. Een toezichthouder is bevoegd zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en

daarvan monsters te nemen.

2. Hij is bevoegd daartoe verpakkingen te openen.

3. De toezichthouder neemt op verzoek van de belanghebbende indien mogelijk een tweede monster, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald.

4. Indien het onderzoek, de opneming of de monsterneming niet ter plaatse kan geschieden, is hij bevoegd de zaken voor dat doel voor korte tijd mee te nemen tegen een door hem af te geven schriftelijk bewijs.

5. De genomen monsters worden voor zover mogelijk teruggegeven.

6. De belanghebbende wordt op zijn verzoek zo spoedig mogelijk in kennis gesteld van de resultaten van het onderzoek, de opneming of de monsterneming.”

5.14.

Tata Steel stelt dat dit artikel betrekking heeft op de bevoegdheden van een toezichthouder tijdens een inspectiebezoek ter plaatse. De bepaling geeft het bevoegd gezag niet de ruimte om – op afstand – permanent cameratoezicht uit te oefenen. Met het woord ‘opnemen’ heeft de wetgever iets heel anders voor ogen gehad. De term veronderstelt een specifieke, concreet in de tijd te bepalen feitelijke handeling om meer kennis omtrent iets te vergaren. De toezichtsbevoegdheid is een bevoegdheid tot feitelijk, fysiek handelen, zoals ook blijkt uit de leden 2 t/m 4 van artikel 5:18 Awb.

5.15.

De Omgevingsdienst heeft betoogd dat artikel 5:18 Awb aan toezichthouders de (algemene) bevoegdheid toekent om zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en van zaken een monster te nemen. De bevoegdheid tot het onderzoeken van zaken en het aan opneming onderwerpen van zaken moet volgens de Omgevingsdienst ruim worden opgevat en is techniek-neutraal geformuleerd. De bepaling laat toe dat de toezichthouder gebruik maakt van apparatuur ten behoeve van de ‘opneming’, mits de inzet van die apparatuur voldoet aan de overige uitgangspunten en beginselen van de Awb. Een beperking tot het maken van foto’s volgt niet uit de (strekking van de) wet. Het maken van ‘fotografische opnamen’ is slechts een voorbeeld dat in de parlementaire geschiedenis door de wetgever is genoemd. Dat deze apparatuur in de memorie van toelichting expliciet wordt genoemd mag niet worden opgevat dat het gebruik van niet met name genoemde apparatuur niet is toegestaan. De wetgever heeft met artikel 5:18 Awb juist een algemene bevoegdheid willen creëren, zodat een eind kon worden gemaakt aan de specificatie van de zaken die onderzocht kunnen worden en de gevallen waarin het onderzoek mag worden toegepast in bijzondere wetten.

5.16.

De voorzieningenrechter onderschrijft het standpunt van de Omgevingsdienst.

5.17.

Artikel 5:18 Awb is onderdeel van een algemene regeling van het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften in titel 5.2 Awb, die op haar beurt weer onderdeel is van een algemene regeling van de handhaving. De leidende gedachten die ten grondslag hebben gelegen aan het ontwerp van die regeling zijn in de memorie van toelichting1 onder meer als volgt verwoord.

“De rechtsbetrekking tussen burger en bestuur kenmerkt zich door een zekere wederkerigheid. Wederzijds bestaan rechten en verplichtingen. Vallen in andere hoofdstukken van de Algemene wet bestuursrecht vooral verplichtingen van bestuursorganen in het oog, in hoofdstuk 5 ligt meer het accent op de verplichtingen van de burger tot naleving van wettelijke voorschriften. Een goede regeling van bestuursrechtelijke sancties houdt in ieder geval in:

– het toekennen van voldoende bevoegdheden. Aan de overheid toekomende handhavingsbevoegdheden moeten haar in staat stellen de burgers zo nodig te dwingen om de wettelijke voorschriften te respecteren en na te leven; – de handhaving moet op efficiënte wijze kunnen geschieden. Deze eis ziet op het aspect dat de kosten van het hanteren van handhavings bevoegdheden door de overheid als een doelmatige besteding van overheidsmiddelen beschouwd moeten kunnen worden;

– recht moet ook gedaan worden aan rechtsstatelijke eisen van bescherming van de burgers tegen niet gerechtvaardigde of te zware inbreuken op vrijheden, aantasting van (vermogens)rechten of belangen van burgers, waaronder begrepen een bescherming van de persoonlijke levenssfeer.”

5.18.

Dat toezicht een continu proces kan zijn sluit aan bij de gewone betekenis van het woord en past in de definitie die de Hoge Raad al in 18952 van het begrip toezicht heeft gegeven.

Titel 5.2 Awb bevat volgens de memorie van toelichting3 een weerspiegeling van het gebruikelijke pakket aan toezichtsbevoegdheden dat men voorheen in tal van bijzondere wetten aantrof. Bij de opname van die bevoegdheden in de nieuwe regeling is een afweging gemaakt tussen een vrije rechtssfeer van burgers enerzijds en het belang van een adequate en evenwichtige toedeling van bevoegdheden anderzijds. Eventuele toekenning van aanvullende bevoegdheden door de bijzondere, formele wetgever is blijkens de toelichting alleen mogelijk als daarvoor zwaarwegende redenen bestaan. Ook dat pleit voor de interpretatie van art 5:18 als een open stelsel.

In artikel 5:13 Awb is met opname van het evenredigheidsbeginsel een algemene normering van de bevoegdheidsuitoefening opgenomen: een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. In de jurisprudentie is steun te vinden voor de gedachte dat de aanwezigheid van deze beperking implicaties heeft voor de vraag of titel 5.2 Awb in een concreet geval een toereikende grondslag biedt voor een bevoegdheidsuitoefening die inbreuk maakt op de privacy, en wel in die zin dat de uitoefening van de bevoegdheid met inachtneming van die beperking voldoet aan de eisen die op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM aan die grondslag worden gesteld.4

5.19.

Gelet op de breedheid van de geregelde materie en de functie van titel 5 Awb als algemeen formeelwettelijk kader voor de handhaving, past het tegen de geschetste achtergrond niet om aan de hand van een wetshistorische interpretatie op zoek te gaan naar een antwoord op de vraag of enig gebruik van technologie die ten tijde van de invoering van de regeling – 1996 – nog niet bestond, of waarvan gebruik toen tijdens de parlementaire behandeling niet in het vizier is gekomen, toelaatbaar is te achten. Passender is het om aan de hand van doel en strekking van de regeling na te gaan of het gebruik van die technologie ter ondersteuning van de bevoegdheidsuitoefening past in het stelsel van de wet en aansluit bij de daarin wel uitdrukkelijk geregelde uitoefening.

5.20.

Daarbij moet vertrekpunt zijn dat toezicht, ook op de naleving van voorschriften als hier aan de orde, binnen de grenzen die door het evenredigheidsbeginsel aan de uitoefening daarvan worden gesteld, effectief moet kunnen zijn5. Dat geldt temeer nu het toezicht wordt gestuurd door de op zichzelf toelaatbare ambitie om de schadelijke uitstoot uit KGF2 tot nul te reduceren.

Waar dit toezicht, zoals hier, wordt uitgeoefend op een proces in een inrichting (een geheel van zaken) dat continu (24/7) plaatsvindt en de overtredingen, die aanzienlijke milieu-impact hebben, uit de aard van het proces onverwacht en zeer kortstondig plaatsvinden, zal het toezicht alleen effectief kunnen zijn indien dat eveneens continu plaatsvindt.

gegeven: ‘het bewaken, nagaan en gadeslaan van de handelingen of zaken van anderen met het oog op de naleving der verordeningen van de bevoegde macht uitgegaan (cursief voorzieningenrechter)’.

5.21.

Er kan dan ook niet aan worden getwijfeld dat uitoefening van fysiek toezicht op het bedrijfsproces waarover het in deze zaak gaat, dat voor eenieder buiten het bedrijfsterrein van Tata Steel zichtbaar is, door elkaar afwisselende ambtenaren van de Omgevingsdienst binnen de grenzen van de toezichtsbevoegdheid continu moet kunnen worden uitgeoefend. Dat is immers de enige manier waarop de toezichthouder het in eigen hand heeft om zonder moderne hulpmiddelen alle onverwacht en kortstondig optredende overtredingen van de milieuvoorschriften te kunnen constateren.

Daarvan uitgaande ligt het ook in de rede aan te nemen dat deze ambtenaren van de rookpluimen die daarvoor indicatief zijn foto-opnamen mogen maken. Tata Steel heeft erkend dat toezichthouders dit bij fysieke controles mogen doen. Er is geen reden te bedenken waarom zij dat niet meer zouden mogen doen wanneer die fysieke controles op de wijze als hiervoor omschreven – continu – plaatsvinden, en ook niet waarom zij de uitstoot van die rookpluimen, die telkens niet meer dan enkele minuten duurt, niet zou mogen filmen, telkens wanneer zich dat voordoet. In wezen beantwoordt het maken van die (kortdurende) opnamen aan de door Tata Steel gegeven omschrijving van toelaatbaar ‘opnemen’: ‘een specifieke, concreet in de tijd te bepalen feitelijke handeling om meer kennis omtrent iets te vergaren’.

5.22.

Wanneer het toelaatbaar moet worden geacht, zoals Tata Steel lijkt te onderschrijven, dat de Omgevingsdienst tijdens dit proces van fysieke controle op de momenten die er toe doen ook videobeelden van de rookpluimen mag maken, is niet zonder meer in te zien waarom zij de daarvoor nodige selectie van de relevante beelden door het in- en uitschakelen van de camera wel in real time zouden mogen doen, maar dat niet mag doen door deze beelden op een conveniërend moment achteraf te selecteren en de rest te vernietigen.

Daarmee is niet gezegd dat er geen relevant verschil zou kunnen bestaan tussen het gebruik van een filmcamera tijdens controles op ad hoc basis enerzijds en permanent cameratoezicht anderzijds. Dat verschil is er onder omstandigheden wel degelijk, en zou dan ook tot een verschil in toelaatbaarheid kunnen leiden, maar het is met het continue karakter van het proces van cameratoezicht op zichzelf niet gegeven.

Het hangt in hoge mate af van de wijze waarop dit gebruik het toezicht ondersteunt.

5.23.

Tata Steel heeft zich ter onderbouwing van het betoog dat de hiervoor besproken grondslag niet toereikend is om continu toezicht met het gebruik van een videocamera te rechtvaardigen beroepen op een aantal uitspraken van de CRvB.6 De voorzieningenrechter stelt vast dat het in die zaken telkens ging om een op natuurlijke personen gericht proces van gegevensverzameling, soms met gebruik van technische hulpmiddelen als een peilbaken of een camera, dat bedoeld was, geschikt was en werd gebruikt om de handel en wandel van deze personen zodanig in beeld te brengen dat het kon leiden tot ook op hen gerichte handhavingsmaatregelen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit deze jurisprudentie niet volgt dat ook de niet op de persoon gerichte camera-inzet zoals die in het onderhavige geval plaatsvindt, waarbij verzameling van persoonsgegevens niet is beoogd, het toezicht ook niet op de (mogelijk) betrokken personen is gericht en juist gepoogd wordt om het verzamelen van hun persoonsgegevens te voorkomen, een bijzondere wettelijke grondslag behoeft.

5.24.

Ook in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn aanknopingspunten te vinden voor deze opvatting. Zo oordeelde de Afdeling in een zaak waarin sprake was van cameratoezicht langs de openbare weg in een industriegebied, waarin de betrokkene op incidentele basis in haar auto passeerde, het toezicht niet op haar persoon was gericht en de opgeslagen gegevens na zeven dagen werden vernietigd, dat er van een inmenging in het privéleven van de betrokkene geen sprake was7.

5.25.

Tegen deze achtergrond moet ook het beroep van Tata Steel op het wetsvoorstel NVWA falen. In de toelichting op dit wetsvoorstel zoals die in het kader van de internetconsultatie is gegeven, is vermeld: ‘Hoewel de camera’s gericht zijn op dieren en voorzieningen zullen met de camera’s ook beeldopnamen worden gemaakt van de werknemers in slachthuizen en verzamelcentra. Dat is noodzakelijk om eventuele overtredingen te kunnen constateren’.

De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat bij deze toepassing, anders dan in het onderhavige geval, in de visie van de opstellers van het wetsvoorstel sprake is van persoonsgericht cameratoezicht als hiervoor sub 5.23. omschreven.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBNHO:2023:3821