1.1.

Eiseressen zijn de exploitanten en vergunninghouders van Windpark N33.

1.2.

In verband met de komst van Windpark N33 is door de toenmalige minister van Economische Zaken en de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu het Inpassingsplan Windpark N33 vastgesteld (verder: het Inpassingsplan). Het Inpassingsplan voorziet in de mogelijkheid om 35 windturbines te realiseren in de gemeenten Midden-Groningen, Oldambt en Veendam.

1.3.

In artikel 4.1.3, onderdeel b, van het Inpassingsplan, zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit, is bepaald dat alvorens het windpark voor energieproductie in gebruik genomen en gehouden mag worden, de obstakelverlichting op de turbines gerealiseerd dient te zijn conform een door ILT goedgekeurd verlichtingsplan, waarbij geldt dat de verlichting vastbrandend dient te zijn.

1.4.

Op 5 april 2017 heeft de ILT namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat ingestemd met het verlichtingsplan voor het Windpark N33. In dat verlichtingsplan staat dat gedurende de dagperiode flitsend wit licht gevoerd wordt, en dat in de schemer- en nachtlichtperiode een vastbrandend rood licht wordt gevoerd.

1.5.

Bij brief van 29 december 2020 heeft de derde partij verzocht om handhaving tegen het Windpark N33. Volgens belanghebbende is sprake van een overtreding van het Inpassingsplan, omdat het verlichtingsplan niet is goedgekeurd door ILT en de dagverlichting niet vastbrandend is uitgevoerd.

[…]

Strijd met het handhavingsbeleid

8. Eiseressen hebben aangevoerd dat de lasten in strijd met het handhavingsbeleid (de Toezicht- en Handhavingsstrategie WABO in de provincie Groningen) zijn opgelegd, omdat een aantal stappen uit het beleid is overgeslagen.

8.1.

Verweerder voert aan dat stappen in het handhavingsbeleid zijn overgeslagen vanwege de ontstane beroering in de samenleving. Verweerder verwijst naar een krantenartikel van 20 april 2021 en de motie van de gemeenteraad.

9. Vast staat dat verweerder voormeld handhavingsbeleid als zijn beleid heeft vastgesteld. De rechtbank overweegt dat in dat handhavingsbeleid drie stappen in het kader van handhaving worden onderscheiden: een controlebrief, een bestuurlijke waarschuwing en een sanctiebeschikking. Niet in geschil is dat verweerder de eerste stap, de controlebrief, heeft overgeslagen.

9.1.

De rechtbank overweegt dat uit het handhavingsbeleid volgt dat het mogelijk is om de eerste en/of tweede stap over te slaan en direct een sanctiebeschikking, te weten een last onder dwangsom met een hersteltermijn, op te leggen. Dat is afhankelijk van de positionering in de sanctiematrix. Voor zover al sprake zou zijn van de door verweerder gestelde ‘beroering in de samenleving’ als gevolg van het krantenartikel en de motie in de gemeenteraad, is de rechtbank van oordeel dat deze omstandigheden dateren van na het verzenden van een waarschuwing (stap 2) aan eiseressen. Met het verzenden van een waarschuwing aan eiseressen heeft verweerder reeds stap 1 uit het handhavingsbeleid overgeslagen. De gestelde ‘beroering in de samenleving’ kan derhalve niet als motivering dienen voor het overslaan van stap 1. Verweerder heeft dus niet volgens het eigen handhavingsbeleid gehandeld en daarmee artikel 4:84 Awb geschonden.

9.2.

Het betoog van eiseressen slaagt. Het beroep is gegrond. In het kader van finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken.

Concreet zicht op legalisatie?

10. Eiseressen betogen dat verweerder ten onrechte niet heeft aangenomen dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Eiseressen voeren aan dat ten tijde van de beslissing op bezwaar sprake was van concreet zicht op legalisatie, omdat het ontwerp van de partiële herziening van het inpassingsplan per 9 september 2021 ter inzage lag. Volgens eiseressen is deze omstandigheid onvoldoende betrokken in het bestreden besluit.

10.1.

Volgens verweerder is eerst op 9 september 2021 een ontwerpbesluit gepubliceerd waarmee concreet zicht op legalisering is ontstaan. Tot dat moment zag verweerder geen rechtmatige mogelijkheid om af te zien van handhaving van de planregel. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de heroverweging in bezwaar geen aanleiding bestond om de besluiten te herzien. Verweerder heeft daarbij gewezen op het feit dat dwangsommen reeds waren verbeurd.

11. Tussen partijen is niet in geschil dat eerst ten tijde van het bestreden besluit sprake was van concreet zicht op legalisatie. Anders dan eiseressen stellen heeft verweerder in het bestreden besluit betrokken dat eerst op dat moment sprake was van concreet zicht op legalisatie. Aangezien ten tijde van het bestreden besluit de (maximale) dwangsommen reeds verbeurd waren, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het herroepen van de lasten vanaf die datum geen rechtsgevolg heeft (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, AbRS, van 6 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9549).

11.1.

Echter, de rechtbank is met eiseressen van oordeel dat gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, verweerder niettemin aanleiding had moeten zien om de lasten te herroepen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat van meet af aan in deze specifieke situatie evident was, ook voor verweerder, dat de bepaling in het Inpassingsplan een verschrijving betrof en aanpassing behoefde. De zinsnede “waarbij geldt dat de verlichting vastbrandend dient te zijn” had moeten luiden “waarbij de verlichting in de nacht vastbrandend dient te zijn”. Dit is ook aan verweerder gemeld, onder andere door de minister. Tevens heeft de minister meegedeeld dat deze verschrijving zal worden aangepast. In de brief van 14 april 2021 is daarbij een globale inschatting van het tijdspad gegeven dat daarvoor nodig was. Verder is ook in deze brief gewezen op het belang voor de luchtvaartveiligheid om deze verlichting overdag en wit flitsend te blijven voeren. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar hetgeen hierna in het kader van het evenredigheidsbeginsel wordt overwogen.

11.2.

De beroepsgrond treft doel.

Buiten toepassing laten planregel en het evenredigheidsbeginsel

12. Eiseressen voeren aan dat verweerder ten onrechte planregel 4.1.3 onder b, van het Inpassingsplan niet buiten toepassing heeft gelaten, nu toepassing in dit geval kennelijk onredelijk is.

12.1.

Eiseressen doen voorts een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De lasten zijn niet geschikt om het vermoedelijke doel te bereiken, namelijk het opheffen van geluidsoverlast. De strijdigheid met de planregel zou immers worden opgeheven door het aanpassen van het Inpassingsplan. Volgens eiseressen was het opleggen van de lasten niet noodzakelijk, omdat voorafgaand aan het handhavingsbesluit duidelijk was dat het inpassingsplan zou worden aangepast. Verder zijn de lasten niet evenwichtig. Er kon namelijk niet aan de lasten worden voldaan omdat dat zou betekenen dat dan in strijd met het verlichtingsplan zou worden gehandeld. De ILT zou ook niet instemmen met een verlichtingsplan dat in overeenstemming met het Inpassingsplan zou zijn gebracht, een dergelijk plan zou in strijd met het Inpassingsplan en de internationale afspraken over luchtvaartveiligheid zijn.

13.1.

Volgens verweerder zijn de lasten er op gericht om het wit flitsen van het licht overdag te beëindigen. De lasten zijn daarom wel degelijk noodzakelijk en geschikt om de overtreding te beëindigen. Er is evenmin sprake van onevenwichtigheid. Volgens verweerder is namelijk niet aangedrongen op het uitzetten van de obstakelverplichting, maar enkel op het beëindigen van de overtreding. Eiseressen hadden dit ook kunnen doen door de obstakelverlichting vastbrandend te maken, aldus verweerder.

13.2.

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de flitsende obstakelverlichting in de dagperiode niet absoluut noodzakelijk is om de luchtvaartveiligheid in de dagperiode te verzekeren. En daarmee is er ook geen sprake van onevenredige handhaving. Verweerder stelt in dit verband dat de wetgever het blijkbaar niet nodig heeft gevonden om de aanbevelingen voor de luchtvaartveiligheid in een verbindende vorm vast te leggen, het Informatieblad van de ILT bevat slechts aanbevelingen. Het dwingende dan wel dringende karakter is daarmee volgens verweerder geen gegeven, helemaal niet in de dagperiode, waarin de turbines ook visueel zichtbaar zijn. Verder geeft het Informatieblad opties om af te wijken van de aanbevelingen, bijvoorbeeld voor een windpark in aanbouw, aldus verweerder.

14. In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, heeft de AbRS overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol.

14.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is overgegaan tot het opleggen van de bestreden lasten en tot het ongegrond verklaren van de bezwaren tegen die lasten in het bestreden besluit. De rechtbank overweegt daartoe als volgt

14.2.

De vaststelling en goedkeuring van verlichtingsplannen voor windmolenparken is voorbehouden aan de ILT. De ILT is daarmee naar het oordeel van de rechtbank in Nederland de deskundige overheidsorganisatie waar het gaat om luchtvaartveiligheid. De ILT heeft in deze procedure aangegeven dat een verlichtingsplan zonder het thans voorgeschreven wit flitsende licht voor de dagperiode, niet zal worden goedgekeurd. Er is volgens de ILT geen andere, gelijkwaardige, optie. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat het wit flitsende licht noodzakelijk is voor de bescherming van de luchtvaartveiligheid en de veiligheid van de burgers die in de nabijheid van windmolenparken wonen.

14.3.

Verweerder heeft in strijd met dit deskundige oordeel van de ILT eiseressen door middel van de lasten opgedragen om toch voor de dagperiode slechts te voorzien in vastbrandende verlichting. Dit is naar het oordeel van de rechtbank kwalijk omdat verweerder over geen enkele deskundigheid op het gebied van de luchtvaartveiligheid beschikt en die deskundigheid ook op geen enkele manier, bijvoorbeeld door middel van een deskundigenrapport, heeft verkregen alvorens tot het opleggen van de lasten over te gaan.

De rechtbank betrekt daarbij, dat voor verweerder van meet af aan in deze specifieke situatie evident was dat de bepaling in het Inpassingsplan een verschrijving betrof en aanpassing behoefde. De rechtbank verwijst naar hetgeen hierover in 11.1 is overwogen.

14.4.

De rechtbank overweegt voorts dat verweerder wist dat het eiseressen met deze lasten in een onmogelijke positie zou brengen. Eiseressen zouden immers een nieuw verlichtingsplan met vastbrandende dagverlichting moeten indienen bij de ILT. Op voorhand was duidelijk dat zij daarvoor geen goedkeuring zouden krijgen. Wanneer eiseressen de exploitatie van hun windmolenpark zouden continueren, zonder de vereiste goedkeuring van het ILT, dan zouden zij daardoor het andere deel van de betrokken bepaling van het Inpassingsplan overtreden doordat de obstakelverlichting niet gerealiseerd zou zijn conform een door de ILT goedgekeurd verlichtingsplan. Aangezien het gelet op het voorgaande voor eiseressen feitelijk niet mogelijk was om aan de lasten te voldoen, is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde lasten niet evenwichtig zijn.

14.5.

Tot slot merkt de rechtbank op dat verweerder ook ter zitting niet duidelijk heeft kunnen maken welke belangen, afgezien het algemene belang dat met handhaving gemoeid is, nu precies met deze lasten gediend zouden worden.

14.6.

Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet tot de onderhavige lasten heeft kunnen komen en heeft kunnen handhaven. Het betoog van eiseressen slaagt.

Begunstigingstermijn en hoogte van de lasten

15. Voor wat betreft het argument van eiseressen dat de begunstigingstermijn van één week te kort was en de hoogte van de beide lasten verder ontoereikend is gemotiveerd, overweegt de rechtbank dat ook deze argumenten doel treffen. Verweerder heeft aangegeven in de veronderstelling te hebben verkeerd dat het licht vanaf de grond kon worden geregeld en aangepast en/of uitgezet. Deze aanname bleek onjuist te zijn. Aangezien verweerder bij het opleggen van de lasten niet heeft onderzocht of de overtreding binnen de gestelde begunstigingstermijn kon worden beëindigd, heeft hij daarmee zijn onderzoeksplicht op grond van artikel 3:2 Awb geschonden. Ook dit betoog slaagt.

15.1.

Wat betreft de hoogte van de opgelegde dwangsommen is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot deze dwangsommen is gekomen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12 Awb genomen. Ook dit betoog slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBNNE:2023:3689