CBb 22 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:261 – NVWA levert dragend bewijs voor boete (toelichting van de toezichthouder) pas in beroepsfase. Dat mag niet.

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 22 april 2025

Datum publicatie: 22 april 2025

ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:261

Fragment:

Beoordeling van de overtreding

6 Ter beoordeling staat allereerst of de minister buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen hebben overtreden en zo ja, of de minister bevoegd was om de boetes op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.

7.1
Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin boetes zijn opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 beschreven waarnemingen van de toezichthouder.

7.2
Het College is van oordeel dat de toezichthouder in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 onvoldoende heeft onderbouwd dat de runderen niet geschikt waren voor het transport. In het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 heeft de toezichthouder vanuit zijn deskundigheid als dierenarts, geconcludeerd dat de waargenomen gewrichtsontstekingen al meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig waren. Omdat een onderbouwing van deze conclusie van de dierenarts ontbreekt, is met deze stelling niet buiten redelijke twijfel aangetoond dat de runderen niet geschikt waren voor het transport. Verder ontbreken in het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 feiten en omstandigheden die buiten redelijke twijfel stellen dat de gewrichtsontstekingen al voorafgaand aan het transport of op het moment dat de runderen voor het transport werden opgeladen, aanwezig waren. De foto’s bij het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2, waarop de aangedane poten van de runderen zijn te zien, voldoen daartoe niet, ook niet in combinatie met de beschrijvingen in de rapporten van bevindingen, al is het maar omdat deze foto’s niet de toestand van de runderen voorafgaande aan het transport weergeven.

7.3
De toezichthouder heeft op de zitting van het College, net als op de zitting bij de rechtbank, aan de hand van het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 en het daarbij als bijlage gevoegde vervoersdocument toegelicht dat er ongeveer drie uren zijn verstreken sinds het opladen van de runderen voor het transport en het moment waarop de toezichthouder de gewrichtsontstekingen heeft geconstateerd en dat de in de rapporten van bevindingen beschreven gewrichtsontstekingen, gelet op de omvang van de verdikkingen die ook verder in de poten van de runderen zijn getrokken, niet binnen het tijdsbestek van het transport kunnen zijn ontstaan. De veetransporteur en de het veeverzamelcentrum hebben betoogd dat het in strijd is met de goede procesorde dit aanvullende bewijs in de beoordeling te betrekken.

7.4
In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1818) heeft de Afdeling onder 6.1 haar uitspraak van 30 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:4034) verduidelijkt in die zin dat is uitgelegd dat als uitgangspunt heeft te gelden dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren. Met dragend bewijs wordt gedoeld op het bewijs dat het bestuursorgaan in redelijkheid reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had kunnen en moeten leggen. Verder heeft de Afdeling overwogen dat, bij de beantwoording van de vraag of het inbrengen van nader bewijs geoorloofd is, moet worden betrokken wat in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop dat indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde. Het College heeft in zijn uitspraak van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:881) onder 6.6 dit oordeel van de Afdeling gevolgd.

7.5
Anders dan de rechtbank, beschouwt het College de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder als een noodzakelijke aanvulling op het door de minister te leveren bewijs en niet zoals de minister heeft betoogt als een nadere duiding van al eerder ingebracht dragend bewijs. De minister moet namelijk aantonen dat de runderen al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt waren. Het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 waarop de boetebesluiten berusten, bevatten dit bewijs in onvoldoende mate. Pas met de door de toezichthouder op de zitting bij de rechtbank en het College gegeven toelichting heeft de minister daarvoor dragend bewijs geleverd. Uitgangspunt is dat de minister dit bewijs in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had moeten leggen. Daarvoor was te meer aanleiding nu de veetransporteur en het veeverzamelcentrum in bezwaar hebben bestreden dat de gewrichtsontstekingen van de runderen voorafgaand aan het transport bestonden. De minister heeft geen goede reden kunnen geven waarom hij de in de beroepsfase gegeven toelichting van de toezichthouder niet al voor de voltooiing van de besluitvorming heeft kunnen inbrengen. Niet valt in te zien dat de minister niet uiterlijk in de bestreden besluiten de onderbouwing door de toezichthouder dat de gewrichtsontstekingen al voorafgaand aan het transport aanwezig waren, ten grondslag had kunnen leggen. Dit wordt bevestigd door de inhoud van de e-mail van 14 april 2021 waarin tijdens de bezwaarschriftprocedure een medewerker van de NVWA aan de toezichthouder om een nadere uitleg heeft gevraagd, omdat wat in het toezichtrapport is geschreven “niet voldoende (is) voor een rechter om de ouderdom van een zwelling/ontsteking aan te nemen”. Op dit verzoek is geen bruikbare reactie gekomen. Zoals de rechtbank onder 6.1 van de aangevallen uitspraak, door de minister onbestreden, heeft vastgesteld, heeft de reactie van de toezichthouder in de e-mail van 15 april 2021 geen betrekking op de constateringen in deze zaken. Omdat van de minister in redelijkheid mocht worden gevergd dat hij de nadere onderbouwing door de toezichthouder reeds in het stadium van de bestuurlijke besluitvorming ten grondslag had gelegd, is het in strijd met de goede procesorde dat de minister de uitleg van de toezichthouder eerst in de beroepsfase heeft ingebracht. De veetransporteur en het veeverzamelcentrum betogen dus terecht dat de nadere toelichting van de toezichthouder niet tot het bewijs kan worden gerekend.

7.6
Gelet op het voorgaande heeft de minister met het rapport van bevindingen 1 en het rapport van bevindingen 2 niet aangetoond dat de veetransporteur en het veeverzamelcentrum de onder 1.3 genoemde bepalingen hebben overtreden. Daarmee is niet komen vast te staan dat de runderen voorafgaand aan het transport daarvoor ongeschikt waren. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat de minister bevoegd was om de boetes op te leggen. Met het slagen van deze hogerberoepsgrond behoeven de andere door de veetransporteur en het veeverzamelcentrum aangevoerde hogerberoepsgronden geen bespreking.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2025:261