CBb 6 mei 2025, ECLI:NL:CBB:2025:283 – Dwangsommen betaald nadat invorderingsbevoegdheid is verjaard. CBb oordeelt dat als invorderingsbevoegdheid is verjaard vóór invorderingsbeschikking, die onbevoegd genomen is en vernietigd moet worden (en krijgt overtreder het geld terug). Is invorderingsbevoegdheid verjaard ná invorderingsbeschikking, dan niet (en heeft de overtreder pech als hij heeft betaald).

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 6 mei 2025

Datum publicatie: 6 mei 2025

ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:283

Fragment:

Procesbelang in verband met het beroep van de veehouder op verjaring

Inleiding

3.1
De veehouder heeft wat betreft alle drie de invorderingsbesluiten aangevoerd dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen was verjaard en dat hij daarom recht heeft op teruggave van de door hem al betaalde dwangsommen. Het beroep van de minister op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 11 april 2018 begrijpt het College aldus dat de minister stelt dat het beroep op verjaring in deze procedure niet aan de orde kan komen, omdat die betaling niet als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt en daarom niet kan worden teruggevorderd in het geval de invorderingsbevoegdheid in dit geval zou zijn verjaard, zoals de veehouder stelt. Het College zal daarom nu eerst de vraag beantwoorden of het beroep van de veehouder op verjaring in deze procedure aan de orde kan komen. Het gaat hierbij om het belang van de veehouder bij vernietiging van het bestreden besluit wegens verjaring van de invordering.

3.2.1
Voor de beantwoording van deze vraag is het volgende procedurele en wettelijke kader van belang.

3.2.2
Dwangsommen raken van rechtswege verbeurd. Bij verbeurte van een dwangsom ontstaat een geldschuld. Verjaring van de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom heeft tot gevolg dat de verbeurde dwangsom niet langer met dwang kan worden ingevorderd, maar niet dat daarmee de geldschuld tenietgaat. Betaling van een geldschuld waarvan de invorderingsbevoegdheid is verjaard, kan inhouden dat deze betaling (uit hoofde van een zogenoemde natuurlijke verbintenis) om die reden niet als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt. Is die situatie aan de orde, dan kan dat betekenen dat het belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit vervalt. Eventuele vernietiging van het invorderingsbesluit door de bestuursrechter wegens verjaring van de invorderingsbevoegdheid heeft dan immers niet tot gevolg dat het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen is gehouden de betaalde dwangsom terug te betalen. De indiener van het beroepschrift moet dan aannemelijk maken dat er nog procesbelang bij beoordeling van de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit aanwezig is. Slaagt hij daarin dan moet een beroep op verjaring aan de orde komen (zie de uitspraak van het College van 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:29).

3.2.3
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een regeling over de verjaring van verbeurde dwangsommen. Deze regeling is met ingang van 1 april 2021 gewijzigd. In deze zaak is op grond van het overgangsrecht het oude recht van toepassing gebleven. De van toepassing zijnde wettelijke voorschriften zijn opgenomen in een bijlage die bij deze uitspraak hoort. De voor de beoordeling essentiële voorschriften worden hierna vanwege de leesbaarheid ook in de uitspraak zelf weergegeven.

3.2.4
Tot 1 april 2021 stond in artikel 5:35 van de Awb dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Dit betekent dat de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd en dat de bevoegdheid om tot (dwang)invordering over te gaan dan vervalt.

3.2.5
Op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan na de voltooiing van de verjaring zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen.

3.2.6
In de memorie van toelichting bij de vierde tranche van de Awb is over het in het kader van de daarin opgenomen regeling over de verjaring bij het voorgestelde artikel 4.4.3.1, tweede lid (thans artikel 4:104, tweede lid), het volgende vermeld (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 54 en 55):

“Het tweede lid ziet op de gevallen waarin bestuursorganen de bevoegdheid hebben zelf voor een executoriale titel te zorgen door het uitvaardigen van een dwangbevel. Die bevoegdheid kunnen zij niet meer uitoefenen wanneer de verjaring is voltooid. Dit geldt ongeacht of de schuldenaar zich op verjaring heeft beroepen. Hetzelfde behoort te gelden voor het doen uitgaan van een aanmaning, waarvan de kosten voor rekening van de burger kunnen worden gebracht, alsmede voor de bevoegdheden tot verrekening en tot tenuitvoerlegging van een dwangbevel. In het belang van de rechtszekerheid mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het de bevoegdheden tot aanmaning, verrekening of toepassing van dwangmiddelen het voor het voltooien van de verjaring heeft benut. Deze regeling komt overeen met die van artikel 27 Invorderingswet 1990. Op grond van het tweede lid is het niet meer mogelijk de bevoegdheid tot aanmaning en verrekening uit te oefenen als de verjaring is voltooid. Het is daarbij niet van belang of de schuldenaar zich heeft beroepen op de verjaring; de bevoegdheden gaan na voltooiing van de verjaring van rechtswege teniet. De verjaring van de rechtsvordering tot betaling van een geldsom kan daarentegen worden gestuit door handelingen van de schuldeiser of schuldenaar, geregeld in de artikelen 4.4.3.2 e.v. Het gevolg van de verjaring is, zoals gezegd, dat de rechtsvordering teniet gaat, maar niet dat de schuld ook teniet gaat. Dit betekent dat bij voorbeeld de belastingschuldige die na meer dan vijf jaar zijn nog openstaande schuld voldoet, of de overheid die een achterstallige uitkering betaalt, dit niet onverschuldigd doet. Eenmaal betaald kunnen deze bedragen niet als onverschuldigd worden teruggevorderd.”

3.2.7
Gelet op artikel 4:104, tweede lid, van de Awb, zoals toegelicht in de memorie van toelichting, is duidelijk dat een bestuursorgaan de in die bepaling genoemde bevoegdheden niet meer mag uitoefenen na voltooiing van de verjaring, omdat deze bevoegdheden dan van rechtswege tenietgegaan zijn.

3.2.8
Verder blijkt uit de memorie van toelichting bij de Evaluatiewet bestuurlijke geldschulden (Kamerstukken II 2019/20, 35477, nr. 3, blz. 6) dat van het bestuursorgaan mag worden verwacht dat het een verbeurde dwangsom daadwerkelijk en spoedig effectueert zodat het doel van de last, dat is het dwingen van de overtreder om de wet (alsnog) na te leven, wordt bereikt. Uit deze toelichting blijkt ook dat het na de voltooiing van de verjaring niet zinvol meer is om nog een invorderingsbeschikking te nemen (Kamerstukken II 2019/20, 35477, nr. 3, blz. 12). Het College verbindt hieraan de conclusie dat het nemen van een invorderingsbesluit na voltooiing van de verjaring ook niet meer mogelijk is.

3.3
Gegeven het feit dat een bestuursorgaan na voltooiing van de verjaring de hiervoor genoemde invorderingsbevoegdheden niet meer mag gebruiken, is in het geval het bestuursorgaan na de voltooiing van de verjaring toch is overgegaan tot dwanginvordering en de dwangsom nadien is betaald, naar het oordeel van het College niet op voorhand uitgesloten dat van deze dwanginvordering een zodanige druk is uitgegaan dat niet kan worden gezegd dat de betrokkene uit eigen beweging heeft betaald en dat deze betaling als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt. In dat geval bestaat geen grond voor het oordeel dat vanwege het feit dat de dwangsom na de voltooiing van de verjaring is betaald, geen belang meer bestaat bij een oordeel over de rechtmatigheid van een invorderingsbesluit en het beroep op verjaring in een procedure bij de bestuursrechter niet meer aan de orde kan komen.

3.4
Het College is van oordeel dat het beroep van de veehouder op verjaring wel kan worden betrokken in de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit wat betreft invorderingsbesluit 1, maar niet wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3. Het College zal hierna toelichten hoe het tot dit oordeel is gekomen. Daartoe zal het College eerst wat betreft invorderingsbesluit 1 de vraag beantwoorden of de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen was verjaard toen de invorderingsbesluiten werden genomen en of de verjaring is gestuit en daarna wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3. Vervolgens zal het College bespreken wat de antwoorden op deze vraag betekenen voor het belang van de veehouder bij de beoordeling van het beroep op verjaring. Voor zover dat belang aanwezig wordt geacht, zal het College daarna de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen.

Was de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen verjaard toen de invorderingsbesluiten werden genomen en is de verjaring tijdig gestuit?

Invorderingsbesluit 1

3.5
Het College stelt vast dat voor invorderingsbesluit 1 de verjaring al was voltooid toen dat besluit werd genomen. De begunstigingstermijn liep vier weken na oplegging van de last onder dwangsom af, dat was op 23 juli 2019. Tussen partijen is niet in geschil dat de dwangsom van € 19.500,-, zoals vastgesteld naar aanleiding van hercontrole 1, op 24 juli 2019 van rechtswege is verbeurd. De bevoegdheid tot dwanginvordering vervalt een jaar na deze dag. Invorderingsbesluit 1 is pas daarna genomen, namelijk op 30 september 2020. Omdat de minister op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb eerst een invorderingsbesluit moet nemen voordat hij kan aanmanen tot betaling van een verbeurde dwangsom, kan de verjaring niet door een aanmaning zijn gestuit. Dit is op zitting met partijen besproken. De minister heeft niet gesteld dat de verjaring anderszins is gestuit. Het College gaat er daarom van uit dat van stuiting geen sprake is. De bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan, was dus al vervallen toen invorderingsbesluit 1 werd genomen.

Invorderingsbesluiten 2 en 3

3.6.1
Wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 heeft het College op de zitting met partijen besproken dat niet duidelijk was of de rechtsvorderingen tot betaling van de verbeurde dwangsommen al dan niet waren verjaard op de dag waarop deze besluiten werden genomen. Het College heeft daarom het onderzoek op zitting geschorst en de minister in de gelegenheid gesteld om na te gaan of de verjaring is gestuit. De minister is dat nagegaan en heeft verslag uitgebracht met de brief van 29 januari 2024, aangevuld met de brief van 23 april 2024. Mede gelet op die brieven, is het College van oordeel dat ook de bevoegdheid tot invordering van de bij invorderingsbesluiten 2 en 3 ingevorderde dwangsommen was verjaard. Het College licht dit als volgt toe.

3.6.2
De dwangsommen van € 21.750,- en € 8.750,-, zoals vastgesteld naar aanleiding van hercontroles 2 en 3, zijn op 2 september 2020, respectievelijk 23 september 2020 van rechtswege verbeurd. De rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen verjaart door verloop van een jaar na deze dag, dat is per 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021. De invorderingsbesluiten 2 en 3 zijn op 23 december 2020 genomen en dus binnen de verjaringstermijn. Omdat invorderingsbesluiten destijds geen stuitende werking hadden, moet vervolgens worden beoordeeld of de minister de verjaring heeft gestuit voor 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021.

3.6.3
De minister heeft gesteld dat binnen de verjaringstermijn, op 16 augustus 2021, per e-mail een aanmaning aan de veehouder is verzonden. De veehouder ontkent dat hij deze heeft ontvangen. De aanmaning is volgens de minister uitsluitend verzonden per e-mail.

3.6.4
Het College is van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op 16 augustus 2021 per e-mail een aanmaning aan de veehouder is verzonden. De minister heeft in de brief van 23 april 2024 namelijk alleen een datum en tijdstip genoemd met de vermelding “Email naar debiteur” en het e-mailadres van de veehouder. De minister heeft geen logbestand overgelegd, waaruit blijkt dat, en op welke datum en tijdstip, de e-mail vanuit het door de verzender gebruikte systeem voor gegevensverwerking is verzonden naar het systeem van de internetserviceprovider van de veehouder en ook geen kopie van de inhoud van de e-mail of een leesbevestiging overgelegd, maar alleen een kopie van de brief die als bijlage bij de e-mail zou zijn verzonden. Dit betekent dat niet is komen vast te staan dat de verjaring tijdig is gestuit.

Tussenconclusie

3.7
Gelet op wat hiervoor is overwogen, concludeert het College dat alleen voor invorderingsbesluit 1 geldt dat de rechtsvordering was verjaard, toen dat besluit werd genomen. Voor de invorderingsbesluiten 2 en 3 was de verjaring weliswaar nog niet voltooid toen deze werden genomen, maar omdat de minister wat betreft de dwangsommen van € 21.750,- en € 8.750,- geen invorderingshandelingen heeft verricht die de verjaring van de invorderingsbevoegdheid hebben gestuit binnen een jaar nadat de dwangsommen waren verbeurd, is de bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb vervallen per 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021.

Wat betekent dit voor het belang van de veehouder bij de beoordeling van het beroep op verjaring?

3.8.1
In dit geval heeft de minister invorderingsbesluit 1 genomen nadat de verjaring was voltooid. De minister was toen op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb niet meer bevoegd om invorderingsbesluit 1 te nemen. In invorderingsbesluit 1 is niet alleen nadrukkelijk om betaling verzocht, maar is ook gewezen op de invorderingsbevoegdheden die op dat moment al waren vervallen en dus niet meer konden worden uitgeoefend:

“U ontvangt binnenkort van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) een brief met betalingsinstructie. Het CJIB int de kosten voor de NVWA. U moet het aangegeven bedrag binnen zes weken nadat u de brief heeft ontvangen betalen. Als u niet op tijd betaalt, krijgt u van het CJIB een aanmaning om de dwangsom binnen twee weken te betalen. Voldoet u dan nog steeds niet aan uw betalingsverplichting, dan zal de deurwaarder overgaan tot invordering op grond van een dwangbevel. De kosten van de aanmaning, het dwangbevel en de deurwaarder komen voor uw rekening.”

Daarna heeft de minister wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 een gerechtsdeurwaarder opdracht gegeven om betaling van de vorderingen af te dwingen door beslag te leggen. Op 14 december 2022 heeft de deurwaarder executoriaal beslag gelegd op voertuigen van de veehouder onder aankondiging dat deze voertuigen op 27 februari 2023 in het openbaar worden verkocht. De veehouder heeft de vordering vervolgens op 19 december 2022 betaald.

3.8.2
Het feit dat de minister na de voltooiing van de verjaring is overgegaan tot dwanginvordering leidt er naar het oordeel van het College toe dat van de dwanginvordering een zodanige druk is uitgegaan dat naar het oordeel van het College niet kan worden gezegd dat de veehouder de bij invorderingsbesluit 1 ingevorderde dwangsom, die hij onder protest zegt te hebben betaald, uit eigen beweging heeft betaald. Daarom kan niet worden uitgesloten dat deze betaling kan worden teruggevorderd. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat in deze procedure wat betreft invorderingsbesluit 1 het beroep op verjaring niet meer aan de orde kan komen.

3.8.3
Wat betreft de bij de invorderingsbesluiten 2 en 3 ingevorderde dwangsommen was de minister na 3 september 2021 respectievelijk 24 september 2021, ook niet meer bevoegd om tot invordering over te gaan door het laten versturen van aanmaningen en het leggen van beslag op de bankrekening en de roerende zaken van de veehouder, omdat deze bevoegdheden na de voltooiing van de verjaring eveneens waren vervallen. De veehouder kon na deze data dus niet meer met gebruikmaking van die bevoegdheden door de minister worden gedwongen tot betaling van de dwangsommen, maar dat heeft de minister wel gedaan. Nog op 14 maart 2022 deelde de minister, via een gerechtsdeurwaarder, aan de veehouder mee dat er geen reden was te stoppen met de inning. Hoewel naar het oordeel van het College daarom ook wat betreft de bij deze invorderingsbesluiten ingevorderde dwangsommen niet kan worden gezegd dat de veehouder deze dwangsommen uit eigen beweging heeft betaald en niet kan worden uitgesloten dat deze betalingen kunnen worden teruggevorderd, is het College van oordeel dat het beroep op verjaring wat betreft deze twee invorderingsbesluiten in deze procedure niet meer aan de orde kan komen. Op grond van artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 van de Awb of een dwangbevel. Het College (de bestuursrechter) is dus niet bevoegd om daarover te oordelen. Het College (de bestuursrechter) is evenmin bevoegd te oordelen over de feitelijke tenuitvoerlegging of executie van een dwangbevel door bijvoorbeeld beslaglegging. Dat betekent dat de veehouder met deze beroepsprocedure wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 niet kan bereiken dat het College oordeelt over de rechtmatigheid van het gebruik van de hiervoor genoemde bevoegdheden door de minister nadat deze bevoegdheden waren vervallen. Het betekent ook dat het College de gevolgen van de betreffende handelingen niet ongedaan kan maken. Die gevolgen kunnen ook niet worden weggenomen door vernietiging van het bestreden besluit wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 in verband met het verval van genoemde bevoegdheden, omdat genoemde bevoegdheden daarbij niet zijn gebruikt.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2025:283