HvJEU 1 augustus 2025, ECLI:EU:C:2025:614 – Lex mitior beginsel artikel 49 Handvest EU ook van toepassing op bestuursrechtelijke sancties die kwalificeren als criminal charge.
Instantie Hof van Justitie van de Europese Unie
Datum uitspraak: 1 augustus 2025
Datum publicatie: 1 augustus 2025
ECLI: ECLI:EU:C:2025:614
Fragment:
Tweede vraag
59 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het kan worden toegepast op een bestuurlijke sanctie die is opgelegd op grond van een regel die na de vaststelling van die sanctie is gewijzigd op een wijze die gunstiger is voor de bestrafte persoon.
60 Om te beginnen moet worden benadrukt dat artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest bepaalt dat indien de wet na het begaan van een strafbaar feit in een lichtere straf voorziet, die lichtere straf moet worden toegepast.
61 Deze bepaling bevestigt aldus het lex-mitiorbeginsel dat eveneens wordt gewaarborgd door artikel 7 EVRM [zie in die zin arrest EHRM van 17 september 2009, Scoppola tegen Italië (nr. 2), CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, § 109].
Werkingssfeer van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest
62 Uit de toelichtingen bij artikel 49 van het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) blijkt dat deze bepaling van toepassing is op het gebied van het strafrecht.
63 Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat drie criteria relevant zijn om te bepalen of een sanctie van strafrechtelijke aard is, met name met het oog op de toepassing van artikel 49 van het Handvest. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede de aard van het strafbare feit en het derde de zwaarte van de sanctie die de betrokkene kan worden opgelegd (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, punt 37, en 4 mei 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punt 34).
64 Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om in het licht van deze criteria te beoordelen of de aan T.T. opgelegde geldboete strafrechtelijk van aard is in de zin van artikel 49, lid 1, van het Handvest, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing niettemin nadere aanwijzingen geven om die rechter bij zijn beoordeling te leiden (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, Agenția Națională de Integritate, C‑40/21, EU:C:2023:367, punt 36).
65 Wat om te beginnen het eerste criterium inzake de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht betreft, blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overtreding naar Slowaaks recht wordt beschouwd als een bestuursrechtelijke overtreding.
66 Zelfs voor overtredingen die in het nationale recht niet als „strafrechtelijk” worden gekwalificeerd, kan artikel 49 van het Handvest evenwel van toepassing zijn op vervolgingen en sancties die op grond van de twee andere in punt 63 van het onderhavige arrest bedoelde criteria als strafrechtelijk van aard kunnen worden beschouwd [zie in die zin arresten van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 88, en 14 september 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, punt 49].
67 Wat vervolgens het tweede criterium inzake de aard van de overtreding betreft, moet worden nagegaan of de betrokken maatregel met name een repressieve doelstelling nastreeft, hetgeen eigen is aan een sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 49 van het Handvest, zonder dat de enkele omstandigheid dat deze sanctie tevens een preventieve doelstelling nastreeft, ertoe leidt dat zij niet wordt gekwalificeerd als een strafrechtelijke sanctie. Het ligt namelijk in de aard zelf van strafrechtelijke sancties besloten dat zij zowel strekken tot repressie als tot preventie van ongeoorloofde gedragingen. Herstelt een maatregel enkel de door het strafbare feit in kwestie veroorzaakte schade, dan is hij daarentegen niet strafrechtelijk van aard [zie in die zin arresten van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 89, en 14 september 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, punt 50].
68 In casu lijken de bestuurlijke geldboeten die voortvloeien uit de niet-nakoming van de verplichtingen inzake de aanwezigheid en de periodieke controle van een tachograaf aan boord van bepaalde voertuigtypen, zowel afschrikking als repressie van die overtredingen na te streven, en lijken zij niet bedoeld om de door die overtredingen veroorzaakte schade te vergoeden.
69 Het Hof heeft bovendien reeds geoordeeld dat het feit dat de betrokken maatregel niet gericht is tot het brede publiek maar tot een specifieke groep van adressaten die, omdat zij een specifieke door het Unierecht geregelde activiteit uitoefenen, aan de door dat Unierecht gestelde voorwaarden moeten voldoen, erop kan wijzen dat die maatregel geen repressieve doelstelling heeft en aldus kan bijdragen tot de vaststelling dat die maatregel niet strafrechtelijk van aard is, mits die maatregel zich ertoe beperkt de adressaat ervan bepaalde specifieke prerogatieven te ontnemen die hem door dat recht zijn toegekend, op grond dat de bevoegde bestuursautoriteit heeft geoordeeld dat niet langer was voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van die prerogatieven (zie in die zin arrest van 14 september 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De in het hoofdgeding aan de orde zijnde geldboete heeft echter duidelijk niet een dergelijk doel.
70 Wat ten slotte het derde criterium betreft, inzake de zwaarte van de opgelegde sanctie, moet worden vastgesteld dat deze zwaarte moet worden beoordeeld aan de hand van de maximumstraf waarin de relevante bepalingen voorzien (arrest van 14 september 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 In casu is ter terechtzitting benadrukt dat voor een overtreding als door T.T. is begaan een bestuurlijke geldboete van maximaal 1 699 EUR kan worden opgelegd. Zoals de Slowaakse regering ter terechtzitting heeft benadrukt, lijkt deze boete voorts gepaard te kunnen gaan met een ontzegging van de rijbevoegdheid van twee jaar. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dergelijke sancties, samen beschouwd, voldoende streng kunnen zijn om ze als repressief en dus als strafrechtelijk aan te merken.
72 Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat het gebruik van een tachograaf die niet door een erkende werkplaats is geïnspecteerd, een zeer ernstige inbreuk vormt in de zin van punt H.1 van bijlage III bij richtlijn 2006/22, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2020/1057 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 (PB 2020, L 249, blz. 49). Artikel 41, lid 1, van verordening nr. 165/2014 vereist immers dat de lidstaten voorzien in sancties die niet alleen doeltreffend, evenredig, afschrikkend en niet-discriminerend zijn, maar die ook beantwoorden aan de bij richtlijn 2006/22 bepaalde classificatie van inbreuken.
73 Indien de verwijzende rechter na een onderzoek van alle relevante omstandigheden evenwel van oordeel is dat de betreffende geldboete niet strafrechtelijk van aard is en dat artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest dus niet van toepassing is op het hoofdgeding, verplicht geen enkele regel van Unierecht in casu tot de eerbiediging van het lex-mitiorbeginsel.
74 Meer in het bijzonder kan de verwijzende rechter zich dan niet baseren op een algemeen Unierechtelijk beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtere straf.
75 Het Hof heeft weliswaar een dergelijk beginsel erkend, waarbij het zich heeft gebaseerd op de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten (arrest van 3 mei 2005, Berlusconi e.a., C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2005:270, punten 68 en 69), maar – zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – er bestaat geen gemeenschappelijke constitutionele traditie op grond waarvan het lex-mitiorbeginsel kan worden uitgebreid tot sancties die niet strafrechtelijk van aard zijn.
76 Deze vaststelling vindt steun in de keuze van de auteurs van het Handvest om de werkingssfeer van het in artikel 49, lid 1, laatste volzin ervan gewaarborgde lex-mitiorbeginsel te beperken tot strafrechtelijke maatregelen, en in het feit dat de werkingssfeer van artikel 7 EVRM ook tot die maatregelen is beperkt.
77 Daarnaast wordt aan het gegeven dat de draagwijdte van het algemene beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtere straf beperkt is tot het strafrecht, niet afgedaan door artikel 2, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95. Op grond van dat artikel staat het aan de bevoegde autoriteiten om in geval van een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie kan schaden in de zin van artikel 1, lid 1, van die verordening, toepassing te geven aan de latere wijzigingen die zijn aangebracht bij bepalingen in een sectorale Unieregeling die minder strenge administratieve sancties invoert.
78 Die bepaling voorziet in de retroactieve toepassing van Unierechtelijke bepalingen waarbij de regeling inzake administratieve sancties wordt verzacht zonder dat de werkingssfeer ervan beperkt is tot sancties van strafrechtelijke aard.
79 Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie heeft benadrukt, blijkt echter juist uit de omstandigheid dat de Uniewetgever het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 noodzakelijk heeft geacht om het algemene beginsel van Unierecht dat de lichtere straf retroactief moet worden toegepast, uit te breiden tot alle administratieve sancties die betrekking hebben op onregelmatigheden die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden in de zin van artikel 1 van die verordening – ongeacht of zij van strafrechtelijke aard zijn – dat dit beginsel als zodanig niet van toepassing is op sancties die niet strafrechtelijk van aard zijn.
Toepassingsvoorwaarden van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest
80 Een wet die dateert van na het begaan van het strafbare feit hoeft krachtens artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest enkel te worden toegepast indien die wet „in een lichtere straf voorziet”.
81 De toepassing van die bepaling onderstelt dus een opeenvolging van juridische regelingen in de tijd en berust op de constatering dat deze opeenvolging de uitdrukking vormt van het feit dat binnen de betreffende rechtsorde de opvatting is gewijzigd over ofwel de strafrechtelijke kwalificatie van de feiten die een strafbaar feit kunnen vormen, ofwel de op dat feit toe te passen straf, op een wijze die gunstig is voor de pleger ervan (zie in die zin arrest van 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 Bovendien heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens reeds geoordeeld dat artikel 7 EVRM niet waarborgt dat een wijziging van de regeling die voor de pleger van het strafbare feit gunstiger is, met terugwerkende kracht wordt toegepast wanneer die wijziging uitsluitend wordt verklaard door een wijziging van de feitelijke omstandigheden sinds het begaan van dat strafbare feit en dus irrelevant is voor het onderzoek van het strafbare feit als zodanig (arrest EHRM van 18 oktober 2022, Morck Jensen tegen Denemarken, CE:ECHR:2022:1018JUD006078519, § 52).
83 Zoals in punt 52 van het onderhavige arrest is beklemtoond, is T.T. in casu bestraft voor het op 4 november 2015 besturen van een voertuig voor de levering van stortklaar beton waarvan de tachograaf niet aan een geldige periodieke keuring was onderworpen.
84 Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 3821/85 – dat van toepassing was ten tijde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overtreding – de lidstaten vóór de intrekking ervan bij verordening nr. 165/2014 de mogelijkheid gaf om de in artikel 13, leden 1 en 3, van verordening nr. 561/2006 bedoelde voertuigen vrij te stellen van de toepassing van verordening nr. 3821/85. Deze mogelijkheid hebben de lidstaten sinds 2 maart 2016 op grond van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 165/2014 nog steeds.
85 Voorts heeft verordening 2020/1054 de categorie voertuigen die worden gebruikt voor de levering van stortklaar beton toegevoegd aan de in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 bedoelde categorieën voertuigen, te weten die waarvoor de lidstaten uitzonderingen kunnen toestaan. Die wijziging was van toepassing vanaf 20 augustus 2020.
86 Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt verordening 2020/1054, door deze voertuigen toe te voegen aan de voertuigen die al waren vermeld in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006, de uitdrukking van een gewijzigd standpunt van de Uniewetgever inzake de noodzaak om de aanwezigheid van een tachograaf verplicht te stellen in die voertuigen waarvan de ritten in beginsel over vrij korte afstanden worden afgelegd.
87 Een dergelijke wijziging verschilt dus van de gevallen waarin het Hof in wezen heeft geoordeeld dat een wijziging van de toepasselijke regeling weliswaar gunstig was voor de vervolgde of veroordeelde persoon, maar niet binnen de werkingssfeer van het lex-mitiorbeginsel kon vallen op grond dat een dergelijke wijziging de bestanddelen van het strafbare feit niet kon wijzigen en in het licht van dat strafbare feit louter een wijziging van een feitelijke situatie vormde of uitsluitend werd gerechtvaardigd door een nieuwe zuiver economische en technische beoordeling door de Uniewetgever, waarbij de onrechtmatigheid van de eerdere gedragingen van de bestrafte persoon niet ter discussie werd gesteld (zie in die zin arresten van 6 oktober 2016, Paoletti e.a., C‑218/15, EU:C:2016:748, punten 32‑36, alsook 7 augustus 2018, Clergeau e.a., C‑115/17, EU:C:2018:651, punten 34‑40).
88 Hieruit volgt dat de Unierechtelijke regels inzake de verplichting om bepaalde voertuigen uit te rusten met een tachograaf en om te zorgen voor periodieke controle ervan na de door T.T. begane overtreding zijn gewijzigd op een wijze die voor hem gunstig kon zijn indien de Slowaakse autoriteiten overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 165/2014 besluiten om dit type voertuigen vrij te stellen van de verplichting om uitgerust te zijn met een tachograaf.
89 Artikel 2, lid 2, van wet nr. 461/2007 bepaalt inderdaad dat voertuigen van alle in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 genoemde categorieën zijn vrijgesteld van de tachograafverplichting.
90 Zoals in punt 55 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft de Slowaakse wetgever dus besloten om gebruik te maken van de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 165/2014 geboden mogelijkheid door, om dezelfde redenen die de Uniewetgever heeft vastgesteld, alle in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 genoemde categorieën voertuigen van rechtswege vrij te stellen van de verplichting om te zijn uitgerust met een tachograaf.
91 Zoals de Slowaakse regering in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting heeft benadrukt, lijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dus te volgen dat de afschaffing in het Slowaaks recht van de verplichting om voertuigen die bestemd zijn voor het vervoer van stortklare beton uit te rusten met een tachograaf, de uitdrukking vormt van een gewijzigd standpunt van de Slowaakse wetgever inzake de wenselijkheid om feiten als aan T.T. worden verweten te bestraffen. Het is evenwel aan de verwijzende rechter om dat na te gaan.
92 Ten slotte moet in herinnering worden gebracht dat artikel 49 van het Handvest op zijn minst dezelfde garanties bevat als artikel 7 EVRM, waarmee krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest rekening moet worden gehouden als minimumbeschermingsniveau (arrest van 29 juli 2024, Alchaster, C‑202/24, EU:C:2024:649, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg dient het Hof erop toe te zien dat het artikel 49 van het Handvest in de onderhavige zaak zodanig uitlegt dat het daardoor geboden beschermingsniveau niet in strijd komt met het niveau dat wordt gewaarborgd door artikel 7 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM (arrest van 10 november 2022, DELTA STROY 2003, C‑203/21, EU:C:2022:865, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93 In dit verband waarborgen de uit punt 81 van het onderhavige arrest voorvloeiende vereisten die artikel 49, lid 1, van het Handvest stelt aan een eventuele toepassing van het lex-mitiorbeginsel, gelet op de in punt 82 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het EHRM, een niveau van bescherming van dit beginsel dat niet in strijd is met het niveau dat wordt gewaarborgd door artikel 7 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.
94 Uit het voorgaande volgt dat artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het kan worden toegepast op een bestuurlijke sanctie van strafrechtelijke aard die is opgelegd op grond van een regel die na de vaststelling van die sanctie is gewijzigd op een wijze die gunstiger is voor de bestrafte persoon, voor zover die wijziging de uitdrukking vormt van een gewijzigd standpunt ten aanzien van de strafrechtelijke kwalificatie van de door die persoon gepleegde feiten of ten aanzien van de toe te passen straf.
Leave a Reply