ABRvS 22 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2294 – Derde-belanghebbende heeft belang bij een bestuurlijke boete als hij belang heeft “bij een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm”.

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Datum uitspraak: 22 april 2026

Datum publicatie: 22 april 2026

ECLI: ECLI:NL:RVS:2026:2294

Wanneer is een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende bij een boetebesluit?

De regels

6.       Voor de beantwoording van de vraag wanneer een natuurlijke persoon of rechtspersoon belanghebbende is bij een boetebesluit, is artikel 1:2 van de Awb van belang. Het eerste lid bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is alleen degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit, belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het vereiste dat het gaat om een rechtstreeks betrokken belang bij het besluit houdt in dat er voldoende causaal verband moet zijn tussen het besluit en de aantasting van het belang.

Omdat FNV een rechtspersoon is, is in dit geval ook het derde lid van artikel 1:2 van de Awb van belang. Daarin staat dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Dit houdt – kort samengevat – in dat om bij een bestreden besluit belanghebbende te zijn, dat besluit moet gaan over een activiteit die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied en dat de rechtspersoon meer doet dan alleen procedures voeren of handhavingsverzoeken indienen.

In artikel 5:2, eerste lid, van de Awb staan de definities van onder meer een bestuurlijke en een bestraffende sanctie. Een bestuurlijke sanctie is een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Een bestraffende sanctie is een bestuurlijke sanctie, voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.

Artikel 5:46 van de Awb bevat regels over de hoogte van de boete.

Wat adviseert de staatsraad advocaat-generaal?

7.       De staatsraad advocaat-generaal vindt dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en tot oplegging van een boete als dat besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek tot handhaving van die derde. De staatsraad advocaat-generaal vindt dat het causaal verband tussen de hoogte van de boete en het belang van de derde er in dat geval is. De derden moeten daarnaast ook voldoen aan de overige vereisten van artikel 1:2 van de Awb. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend oogmerk heeft, staat volgens hem aan de belanghebbendheid niet in de weg.

Wat vindt de Afdeling?

8.       De wetgever heeft bij het opstellen van de afdeling waarin de bijzondere bepalingen over bestuursrechtelijke boetes staan, afdeling 5.4.1 van titel 5.4 van de Awb, geen artikelen opgenomen die gaan over de positie van derden bij boetebesluiten. In relatie tot boetebesluiten bevat de Awb dus geen bijzondere regeling over derden. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de wetgever de algemene definitiebepalingen uit de Awb over belanghebbendheid bij een besluit van toepassing heeft gevonden.

De Afdeling neemt daarom als uitgangspunt dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon moet voldoen aan de vereisten van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb om belanghebbende bij een boetebesluit te kunnen zijn. Of een natuurlijke persoon of een rechtspersoon een verzoek om handhaving heeft gedaan, is daarbij niet van belang. In zoverre volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet.

Om ingeval van een rechtspersoon als belanghebbende te worden aangemerkt, is vereist dat hij als zijn algemene en collectieve belangen de doelen behartigt die (ook) verband houden met de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd. Daarnaast moet de rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit dat blijkt. Als de rechtspersoon voldoet aan de vereisten die het derde lid van artikel 1:2 van de Awb noemt, moet daarnaast worden bezien of hij ook voldoet aan die van het eerste lid. Ook een natuurlijke persoon moet daaraan voldoen om belanghebbende bij een besluit te zijn. Dat betekent dat is vereist dat de natuurlijke persoon of rechtspersoon een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het boetebesluit.

8.1.    Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Voor bestraffende sancties gelden in beginsel de waarborgen, zoals het recht op een eerlijk proces en het vermoeden van onschuld, uit onder meer het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Een bestraffende sanctie is in de Awb gedefinieerd als een bestuurlijke sanctie voor zover die beoogt leed toe te voegen aan de overtreder. Bij het toevoegen van leed zijn naast het belang van de overtreder in beginsel geen andere belangen rechtstreeks betrokken. De boete is echter een bestuurlijke sanctie, waarvoor geldt dat leedtoevoeging aan de overtreder veelal niet het enige doel is. Het boetebesluit kan ervoor zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaalt en dat de regels ook daarna worden nageleefd. Zoals de staatsraad advocaat-generaal terecht opmerkt, heeft de bestuurlijke boete dus een tweeledig karakter.

In de regel zal een natuurlijke persoon of rechtspersoon als derde geen rechtstreeks belang hebben bij de leedtoevoeging aan de overtreder als gevolg van de opgelegde boete. De Afdeling volgt echter de staatsraad advocaat-generaal waar hij zegt dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete niet betekent dat derden daarbij nooit belanghebbende kunnen zijn. Het opleggen van een bestraffende sanctie kan andere gevolgen hebben dan leedtoevoeging aan de overtreder, bijvoorbeeld gevolgen die te maken hebben met de gewenste beëindiging van de overtreding. Deze feitelijke gevolgen van het boetebesluit kunnen onder omstandigheden de belangen van (andere) natuurlijke of rechtspersonen raken, bijvoorbeeld als daarmee de arbeidsmarkt- of concurrentiepositie wordt beïnvloed. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan daardoor een rechtsreeks belang hebben bij het beoogde effect van de opgelegde boete. Dit is het geval als zijn belang rechtstreeks wordt geraakt doordat een wettelijke norm waarvan de naleving wordt beoogd door de natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet wordt nageleefd. De natuurlijke persoon of rechtspersoon kan belang hebben bij een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Voor dat standpunt vindt de Afdeling onder meer steun in de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb. Daaruit blijkt dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad om derden altijd uit te sluiten bij boetebesluiten. In de toelichting bij titel 5.4 van de Awb staat namelijk dat weliswaar bij veel overtredingen waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd, geen individuele burgers zijn aan te wijzen die rechtstreeks worden benadeeld, maar dat een rechtstreeks belang bij een boetebesluit onder omstandigheden, bijvoorbeeld, wel kan worden aangenomen voor de directe concurrent van de overtreder van mededingingsregels (zie Kamerstukken II, 29 702, nr. 3, blz. 129). Dit voorbeeld komt ook terug in de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 28 mei 2004, ECLI:CBB:2004:AP1336, 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034 en 3 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD6629). In deze uitspraken oordeelt het CBb dat een marktpartij die bij de toezichthouder een klacht heeft ingediend wegens overtreding van de mededingingsregels door een concurrerende of dominante marktpartij, als derde belanghebbende bij een boetebesluit kan zijn. De Afdeling heeft voor een vakbond, werknemers en een concurrerende onderneming eerder geoordeeld dat zij als derde belanghebbende kunnen zijn bij de weigering een boete aan de werkgever op te leggen wegens de overtreding van regelgeving die gaat over het werk (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 en ECLI:NL:RVS:2016:2649).

Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde, natuurlijke persoon of rechtspersoon, zal dus per geval moeten worden beoordeeld.

Als een derde, een natuurlijk persoon of een rechtspersoon, belanghebbende is bij het besluit tot boeteoplegging kan die zich ook uitlaten over de hoogte van de boete. Het is de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is (art. 5:46 Awb).

Consequenties

9.       Zowel de staatsraad advocaat-generaal als de minister heeft erop gewezen dat deelname van derden als belanghebbende bij de procedure tot het opleggen van een boetebesluit onder de hiervoor geschetste voorwaarden, gevolgen kan hebben die op gespannen voet zouden kunnen staan met de waarborgen die een vermeende overtreder of beboete heeft op grond van de hiervoor genoemde internationale verdragen. Zo kan de rechtspositie van de (vermeende) overtreder onder druk komen te staan, bijvoorbeeld doordat een derde al bij het voornemen van het bestuursorgaan om een boete op te leggen aanspraak maakt op het volledige dossier waarin mogelijk gevoelige bedrijfsinformatie staat, of als niet onmiddellijk duidelijk is of een derde belanghebbende is bij een boete, of als een derde pas op een later tijdstip kennisneemt van de opgelegde boete en daartegen alsnog opkomt waarbij de mogelijkheid bestaat dat een hogere boete wordt opgelegd. Voor de oplossing van in ieder geval een deel van deze mogelijk onwenselijke  gevolgen kan, zo nodig naar analogie, aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb over beperkte kennisneming van stukken door een partij, de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, de evenredigheid van de boete en algemene beginselen zoals dat niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden vervolgd of gestraft. De Afdeling geeft mee dat bij de toepassing van die regelingen het belang van de bescherming van de vermeende overtreder of de beboete zwaar weegt.

Terugkoppeling aan de wetgever

10.     Het is aan de wetgever om te beoordelen of zij bepaalde gevolgen van het oordeel van de Afdeling over de toelating van derden bij procedures over boetebesluiten onwenselijk vindt. Als dat het geval is, is het ook aan haar om te bezien of en zo ja, op welke wijze die gevolgen kunnen worden beperkt of voorkomen.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2026:2294