De Conclusie van A-G Wattel over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht is op 20 maart 2019 verschenen (ECLI:NL:RVS:2019:896). Heel kort samengevat zegt de A-G daarin dat naar zijn mening burgers eerder een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel zouden moeten kunnen doen als een ambtenaar (onbevoegd) een toezegging doet. Dat zou een behoorlijke verandering voor de praktijk van ambtenaren en bestuursorganen kunnen inhouden – opletten dus!
1. Hoe zat het ook al weer?
Een beroep op het vertrouwensbeginsel is op dit moment een redelijk kansloze missie voor de burger. De burger moet namelijk aantonen dat er sprake is van:
– i. een concrete, ondubbelzinnige toezegging;
– ii. door een daartoe bevoegd persoon;
– iii. waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Omdat vrijwel niemand ooit met het voltallige college of de raad spreekt, was deze lijn in de praktijk heel hard voor de burger. Wat een ambtenaar ook zei, de kans dat de burger daarop kon vertrouwen was heel beperkt. In 2017 heeft de Afdeling deze lijn (iets) versoepeld in de Overbetuwse paardenbak zaak (ECLI:NL:RVS:2017:1946): ook een bestuurder of ambtenaar waarvan de burger mocht verwachten dat die bevoegd was kunnen het bestuursorgaan binden. Uit de uitspraken sindsdien blijkt dat het niet heeft geleid tot heel veel nieuwe geslaagde beroepen op het vertrouwensbeginsel. Het blijft een beetje een kansloze missie dus.
2. Wat zegt de A-G?
De A-G komt ook tot die conclusie en vindt dat eigenlijk geen goede stand van zaken. Hij constateert (terecht) dat bijna alle beroepen stuk lopen op de vraag of er een toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, zodat vrijwel nooit aan de belangenafweging toe wordt gekomen (de vraag of de verwachting ook ‘rechtens gehonoreerd moet worden’).
De A-G zegt in zijn conclusie dat hij een voorstander is van het versoepelen van de lijn in de rechtspraak ten aanzien van (i) en (ii). Met andere woorden: dat sneller moet worden aangenomen dat sprake is van een toezegging (i) en dat sneller moet worden aangenomen dat een ambtenaar of bestuurder daartoe bevoegd was (ii).
Voor wat betreft de ‘toezegging’ zegt de A-G (r.o. 3.16) dat het volgens hem zou moeten gaan om de vraag of er “gedragingen en/of uitlatingen van overheidsfunctionarissen [zijn] die bij de [burger] redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur”. Het mag echter niet gaan om een toezegging die “zozeer [in strijd is] met de regels” dat de burger beter had moeten weten. Daarbij zou het volgens de A-G met name moeten gaan om “wat een redelijke [burger] te goeder trouw objectief naar verkeersopvattingen mocht begrijpen”.
Voor wat betreft de bevoegde persoon zegt de A-G (r.o. 3.21) dat het zou moeten gaan om de volgende vraag: “kon de [burger] redelijkerwijze, gegeven alle feiten en omstandigheden van zijn geval, naar algemene verkeersopvatting op nakoming rekenen?” Daarbij wordt dan niet langer verlangd dat de burger de wet moet kennen en moet weten dat één wethouder niet het college is. Het zal dus veel meer gaan om de (subjectieve) vraag of de burger beter kon weten. Mocht hij er vanuit gaan dat hij met de daartoe bevoegde persoon aan het praten was en dat de toezegging dus zou kunnen worden nagekomen?
Als ik het goed begrijp zegt de A-G in feite dat hij voor ogen heeft dat als een doorsnee burger praat met de wethouder grondbeleid en RO hij voortaan op de uitlatingen van deze wethouder mag vertrouwen als die wethouder tegen hem zegt dat zijn illegale schuur gewoon mag blijven staan. Dat is best een forse verandering omdat de burger daar nu niet op mag vertrouwen (‘één wethouder maakt nog geen college’).
Tot slot is nog de moeite waarde om te signaleren dat de A-G vindt dat als er, ondanks het gewekte vertrouwen, toch moet worden gehandhaafd (bijvoorbeeld als een derde zwaarwegende belangen heeft bij handhaving) de burger dan in ieder geval moet kunnen rekenen op een schadevergoeding voor schade die hij heeft geleden omdat hij op basis van die toezegging heeft gehandeld (ook wel: ‘dispositieschade’).
3. Wat vind ik er van?
Ik ben het met de probleemanalyse van de A-G eens. Verder vind ik de voorstellen van de A-G, om de ‘toezegging’ en de ‘bevoegde persoon’ iets soepeler te gaan benaderen dan nu het geval is, op zich redelijk. Het mag best wel iets soepeler wat mij betreft. Nu is het namelijk wel héél erg moeilijk voor de burger om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te doen. Een ambtenaar moet niet snel een bestuursorgaan kunnen binden, maar vinden wij het nu echt heel redelijk dat de burger geen enkel vertrouwen mag ontlenen aan een oordeel van de Brandweer over de brandveiligheid van zijn pand, omdat het college het bevoegde bestuursorgaan is (ECLI:NL:RVS:2013:CA2852)?
Tegelijkertijd heb ik wel wat zorgen over of het echt verstandig is om deze versoepeling (en in deze mate) aan te nemen. Als dit namelijk de nieuwe lijn wordt, dan zou ik ambtenaren vooral meegeven dat je liever niet moet gaan ‘meedenken’ of ‘meepraten’ met de burger en bij elk gesprek moet benadrukken dat je niet bevoegd bent om iets te zeggen. Mondjes dicht: het wordt namelijk een stuk gevaarlijker om als ambtenaar een fout te maken.
De A-G erkent dit risico overigens ook in zijn conclusie (“burgers zijn ook niet gebaat bij een overheid die uit angst voor gevolgen individueel contact met burgers mijdt en alleen verwijst naar algemene informatie op de website of alleen nog vanachter disclaimers communiceert”), maar hecht daar geen doorslaggevend belang aan.
Dit aspect zou denk ik wel iets nadrukkelijker de aandacht mogen krijgen in de afweging of de voorgestelde versoepeling (hoe redelijk die misschien ook is) wel zo verstandig is.
4. En wat betekent dit eigenlijk voor de Omgevingswet?
In dat kader viel mij bij eerste lezing nog op dat het woord ‘Omgevingswet’ in de hele conclusie nergens te vinden is. Dat is enerzijds niet zo gek (omdat die wet nog niet geldt) maar anderzijds vind ik het wel vreemd omdat het volgens mij wel heel relevant is voor de te maken afweging.
Wij staan namelijk op het punt om het hele omgevingsrecht om te gooien. In dat kader zal er een flinke verschuiving plaatsvinden van ‘toetsing vooraf’ naar ‘toezicht achteraf’. Dat betekent meer handhaving in het omgevingsrecht, waarbij derden ook steeds vaker aangewezen zullen zijn op het afdwingen van handhaving in plaats van het voorkomen van een ontwikkeling.
Daarbij komt ook nog eens dat het in het kader van de Omgevingswet nadrukkelijk de bedoeling is dat ambtenaren juist meer met de burger mee gaan denken en mee gaan praten. Hoe verhoudt dat zich dan precies tot de voorgestelde versoepeling van het vertrouwensbeginsel? Straks leidt de versoepeling van het vertrouwensbeginsel door de Afdeling nog tot het eindresultaat dat de Omgevingswet bij voorbaat welhaast ‘dead-on-arrival’ is, omdat ambtenaren uit vrees voor aansprakelijkheid helemaal niet meer mee willen denken en praten met de burger. Dat zou wat zijn!
Kortom: interessant leesvoer en op het oog hele redelijke voorstellen van de A-G, maar bij nadere inspectie zijn er denk ik wel wat praktische bezwaren te bedenken tegen deze benadering. Een gelopen race is het dus nog zeker niet volgens mij. Ik ben (heel) benieuwd waar de Afdeling op uit gaat komen. Wordt vervolgd!
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.