– Adviezen van de toezichthouders

9.       Zoals overwogen onder 3, wordt elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen, zoals een wapenstok, beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels onder a tot en met d zijn vermeld. Bij criterium d moet de minister beoordelen in welke frequentie en mate zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. Als sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend.

9.1.    De minister vraagt bij een aanvraag om toekenning van een geweldsmiddel aan boa’s advies aan de toezichthouders. De minister heeft zich in het nieuwe besluit op twee adviezen gebaseerd: het oorspronkelijke advies van 18 december 2018 en het aanvullende advies van 2 maart 2021. In de adviezen hebben de toezichthouders beoordeeld of sprake was van een incident waarin fysiek geweld is toegepast en zo ja, of uitrusting met de wapenstok in dat geval wenselijk was geweest. Volgens de toezichthouders is uitrusting met de wapenstok bij verbale agressie namelijk in ieder geval niet noodzakelijk.

9.2.    Het advies van 18 december 2018 is gebaseerd op een lijst met geweldsincidenten die door de gemeente is overgelegd over de periode 19 september 2017 tot en met 11 oktober 2018. In dat advies hebben de toezichthouders vastgesteld dat er in de jaren voorafgaand aan die periode ook geweldsincidenten hebben plaatsgevonden. In 2014 was sprake van vier fysieke geweldsincidenten, in 2015 waren dat er twee en in 2016 was het er één. De toezichthouders stellen vast dat er in 2017 negen fysieke geweldsincidenten waren. Daarvan vonden zeven incidenten plaats op Schiphol. De toezichthouders hebben uit deze cijfers afgeleid dat in de jaren 2014 tot en met 2018 geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarbij uitrusting met de wapenstok wenselijk zou zijn geweest.

9.3.    Het tweede advies van de toezichthouders van 2 maart 2021 is gebaseerd op het overzicht ‘’Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020‘’. Dit overzicht is opgesteld door de gemeente. Volgens de cijfers van de gemeente zijn er in 2019 in totaal 49 agressie-incidenten geweest. In 2020 waren dat er 82. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen fysiek of verbaal geweld. De toezichthouders komen op 9 incidenten per jaar uit waarbij sprake was van fysiek geweld. In het advies staat dat in de negen gevallen in 2019 en de negen gevallen in 2020 waarin de boa’s zijn geconfronteerd met fysiek geweld, uitrusting met de wapenstok niet wenselijk zou zijn geweest. Volgens de toezichthouders zou uitrusting met de wapenstok in die gevallen het incident niet hebben kunnen voorkomen, of was uitrusting met een wapenstok niet van meerwaarde, dan wel noodzakelijk geweest. In de beoordeelde gevallen hebben de boa’s volgens de toezichthouders goed gehandeld door de situatie te de-escaleren of zich conform de in de Beleidsregels voorschreven handelwijze terug te trekken, zonder de wapenstok te gebruiken.

9.4.    Een bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.

9.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich niet zonder meer op de adviezen van de toezichthouders kunnen baseren, omdat de redenering daarin onvoldoende begrijpelijk is.                    

          Allereerst kan uit de adviezen worden opgemaakt dat het aantal fysieke geweldsincidenten van twee in 2018 naar negen in 2019 is toegenomen. Hoewel het aantal fysieke geweldsincidenten in 2020 stabiel is gebleven, was er voor 2019 dus wel sprake van een toename. Er is daarmee ook sprake van een toename van fysieke geweldsincidenten in 2019 en 2020 vergeleken met de periode 2014 tot en met 2017. Er is in de afgelopen jaren dus sprake geweest van een toename van fysieke geweldsincidenten in Haarlemmermeer.                                                

          In de tweede plaats maakt criterium d van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels geen onderscheid tussen fysiek geweld en andere vormen van geweld. Uit die bepaling volgt niet dat alleen sprake kan zijn van geweld als dat bestaat uit fysiek geweld, met eventueel letsel tot gevolg. Uit paragraaf 3.2 van de Beleidsregels blijkt wel dat het toekennen van geweldsmiddelen ook afhankelijk wordt gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Gelet op de Beleidsregels is het onduidelijk waarom de toezichthouders onderscheid maken tussen fysieke geweldsincidenten en incidenten waarin sprake is van een ander type geweld, terwijl dreiging met (fysiek) geweld ook een zeer ernstig karakter kan hebben. Uit het overzicht van de gemeente volgt een aanzienlijke toename van agressie-incidenten (49 in 2019, 82 in 2020). De toezichthouders hebben daarvan negen incidenten aangemerkt als geweldsincidenten. In de andere gevallen was sprake van dreiging met (fysiek) geweld. Deze incidenten zijn door de toezichthouders niet meegenomen in de beoordeling of sprake was van een toename van geweldsincidenten. Uit de adviezen volgt daarmee ook onvoldoende duidelijk welk gewicht is toegekend bij de beoordeling aan deze incidenten waarin sprake was van dreiging met geweld en of een wapenstok in die gevallen van meerwaarde kan zijn.                                                                    

          Mede in het licht van de stelling van de gemeente dat het aantal geweldsincidenten na de afschaffing van de wapenstok is toegenomen, zijn de adviezen gelet op het bovenstaande niet inzichtelijk.

9.6.    De minister heeft verder onvoldoende gemotiveerd waarom hij vindt dat hij ondanks het voorgaande toch op de adviezen kan afgaan. Ook is niet inzichtelijk gemaakt waarom ook voor boa’s die in het verleden de beschikking hadden over een wapenstok geen noodzaak wordt gezien om een wapenstok te dragen (zie de uitspraak de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2928, r.o. 4.1). Daarom heeft de minister geen uitvoering gegeven aan de opdracht van de Afdeling die zij in de hiervoor genoemde uitspraak heeft gegeven. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemeente nogmaals benadrukt dat het aantal geweldsincidenten in Haarlemmermeer is toegenomen sinds de wapenstok niet meer in gebruik is. Dit is door de minister onvoldoende weersproken. Verder is het aantal geweldsincidenten op Schiphol, waar de wapenstok wel wordt gebruikt, lager. Dat de wapenstok op Schiphol effectief is, wordt  door de minister niet bestreden. Daarnaast heeft de gemeente gewezen op de bijzondere positie van Haarlemmermeer, vanwege de ligging tussen Amsterdam en Haarlem. Volgens de gemeente verschuiven wanordelijkheden en grootstedelijke problematiek daardoor ook naar de randen van de gemeente Haarlemmermeer. Uit het besluit kan echter niet worden opgemaakt welk gewicht de minister aan deze aspecten toekent. Weliswaar stelt de minister dat de Beleidsregels strikt zijn, maar de minister moet ook van de Beleidsregels afwijken als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. Daarvoor is van belang dat de minister alle relevante omstandigheden en belangen betrekt en afweegt. Uit het besluit kan niet worden opgemaakt dat de minister dit naar behoren heeft gedaan. Gelet op het bovenstaande heeft de minister opnieuw onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, en waarom geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan hij moet afwijken van de Beleidsregels. Het betoog slaagt. De rechtsgevolgen van het besluit van 15 april 2021 kunnen niet in stand blijven.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RVS:2023:2413