11.1.  Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

11.2.  De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.

11.3.  In dit geval betekent het bovenstaande het volgende. Het college zou aanleiding kunnen zien om wegens bijzondere omstandigheden af te zien van handhavend optreden vanwege de individuele belangen van [appellante], de rechtszekerheid en het legalisatietraject zoals geschetst onder 1.3, tot uiterlijk 2025. De belangen van [appellante] bestaan uit het feit dat hij in goed vertrouwen heeft gehandeld en geen verwijt kan worden gemaakt dat hij zonder natuurvergunning de bmi heeft opgericht. De rechtszekerheid betekent dat [appellante] ervan mocht uitgaan dat hij door de PAS-melding rechtmatig de bmi mocht exploiteren en door berichtgeving er vanuit mocht gaan dat niet handhavend zou worden opgetreden. Voor het legalisatietraject is van belang dat het legalisatieprogramma ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, het legalisatieprogramma in uitvoering is en [appellante] de daarin aan de orde zijnde stappen heeft ondernomen. [appellante] heeft de terzake benodigde gegevens overgelegd en deze zijn geverifieerd door het bevoegde gezag.

11.4.  [appellante] heeft getracht aan het natuurbelang tegemoet te komen door tussen 2020 en 2022 de ammoniakrechten van bepaalde agrarische bedrijven te kopen waardoor bij die bedrijven de stikstofveroorzakende activiteiten worden beëindigd. Volgens het college leiden de activiteiten van [appellante] – door de aanschaf van de ammoniakrechten – niet tot een toename van stikstofdepositie op alle hexagonen. Hiermee is het natuurbelang voldoende afgewogen volgens het college.

De Afdeling volgt dit standpunt van het college niet. Weliswaar heeft het college het natuurbelang voor de periode dat het legalisatieprogramma wordt uitgevoerd afgewogen, maar daarbij heeft het ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt dat die stikstofveroorzakende activiteiten zijn beëindigd en beëindigd blijven voor diezelfde periode. Hiervoor is vereist dat het college zich ervan vergewist dat de vergunningen voor de stikstofveroorzakende activiteiten zijn ingetrokken. Gelet hierop heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat tijdens het afzien van handhavend optreden tot medio 2025 de stikstofveroorzakende activiteiten die worden ingezet als maatregel, zijn beëindigd en niet kunnen worden hervat.

11.5.  Wat betreft de additionaliteitstoets heeft het college op de zitting toegelicht dat de keuze is gemaakt om tijdelijk geen natuurvergunningen te verlenen op basis van extern salderen, omdat het college bezig is te bepalen welke maatregelen zullen worden genomen om de natuur te herstellen en wordt gewerkt aan de onderbouwing van die maatregelen. Volgens het college heeft het de ruimte om te bezien welke maatregelen wel en welke niet worden ingezet voor natuurherstel. Voor het college staat vast dat de door [appellante] aangekochte productieruimte niet zal worden gebruikt als passende of instandhoudingsmaatregel, maar het college werkt nog aan een onderbouwing vanuit het additionaliteitsvereiste. Om deze reden acht het college het aanvaardbaar om de aangekochte productieruimte als onderbouwing te gebruiken in de afweging om af te zien van handhavend optreden totdat de activiteiten van [appellante] kunnen worden gelegaliseerd.

11.6.  Het additionaliteitsvereiste zoals uiteengezet in overweging 30.4 van de GOL-tussenuitspraak geldt voor het betrekken van aangekocht saldo (extern salderen) in een passende beoordeling ten behoeve van vergunningverlening. Een vergunning is een toestemming om een project uit te voeren. In dit geval wordt de beëindiging van stikstofveroorzakende activiteiten echter niet ingezet om een toestemming te verlenen, maar als onderbouwing dat – ondanks dat sprake is van een overtreding – handhavend optreden in dit geval niet evenredig is. Er is dan ook, anders dan in het vergunningentraject, geen sprake van externe saldering. Daarom is niet vereist dat het college onderzoekt of de maatregel ook als passende- of instandhoudingsmaatregel kan worden ingezet.

11.7.  Gelet op het bovenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Gelet hierop slaagt het betoog van MOB dat de gevolgen voor het natuurbelang onvoldoende zijn gemotiveerd in de afweging.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2024:852