De beginselplicht tot invordering houdt in dat een dwangsom in de regel moet worden ingevorderd door de overheid. Bijzondere omstandigheden kunnen de invordering van een dwangsom door de overheid echter in de weg staan. In dit blog lees je meer over de beginselplicht tot invordering en bijzondere omstandigheden.

Het verbeuren van een dwangsom

Als een overtreder een aan hem door de overheid opgelegde last onder dwangsom niet naleeft, dan verbeurt hij de dwangsom. De dwangsom is dan verschuldigd en het bestuursorgaan kan deze ook opeisen. Sterker nog, in de regel zal het bestuursorgaan deze moeten invorderen (de zogenaamde ‘beginselplicht tot invordering’).

De beginselplicht tot invordering

De bestuursrechter hanteert als standaard rechtspraak dat de overheid een dwangsom moet invorderen. De beginselplicht tot invordering wordt zo geformuleerd door de Afdeling:

2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968), moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

---

De overheid moet een dwangsom dus invorderen, tenzij er wat bijzonders aan de hand is.

Bijzondere omstandigheden

Gelet op de beginselplicht tot invordering zal de overheid een dwangsom in de regel altijd invorderen. Dat is alleen anders als er sprake is van zogenaamde ‘bijzondere omstandigheden’. In dat geval geldt er een uitzondering op de beginselplicht tot invordering. Die leiden ertoe dat het bestuursorgaan gehouden is om geheel of gedeeltelijk af te zien van invordering.

De kans op een geslaagd beroep op bijzondere omstandigheden is erg klein. Hier volgt een kleine greep uit de rechtspraak over de bijzondere omstandigheid bij de beginselplicht tot invordering. Dit zijn omstandigheden die vaak worden aangevoerd, maar vrijwel nooit slagen:

• financiële problemen van de overtreder, (‘dan had je de last maar niet moeten overtreden’);
• dat de dwangsom ‘onredelijk’ hoog is (‘dat had je in de procedure tegen de last onder dwangsom moeten aanvoeren’);
• het gedeeltelijk hebben voldaan aan de last (‘er is dus niet voldaan aan de  rest van de last: de dwangsom is gewoon verschuldigd’);
• het later alsnog voldoen aan de last (‘in de last staat niet voor niets een begunstigingstermijn opgenomen’).

Voorbeelden van bijzondere omstandigheden

Er is geen uitputtende lijst van bijzondere omstandigheden. Het zijn uitzonderingen en ze zijn niet op voorhand te voorspellen. Wel heeft Advocaat-Generaal Wattel heeft in zijn conclusie van 4 april 2018 de belangrijkste tot dusver bekende bijzondere omstandigheden genoemd:

• (i) overmacht,
• (ii) verwijtbaar handelen overheid;
• (iii) schending vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel;
• (iv) als invordering misbruik van bevoegdheid zou zijn;
• (v) materieel aan de last is voldaan;
• (vi) draagkracht en
• (vii) onevenredige cumulatie herstelsancties.

Een concreet voorbeeld

Voorbeelden van een geslaagd beroep op een bijzondere omstandigheid zijn zeer schaars. De beginselplicht tot invordering is dan ook hard voor een overtreder De Afdeling neemt in de uitspraak van 15 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:32) aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dat is de moeite waard om hier te bespreken.

Wat was er aan de hand in de uitspraak? 

De overtreder was een last onder dwangsom opgelegd. De last hield in dat hij gehouden was om de asbest in zijn woning te saneren overeenkomstig de gemeentelijke bouwverordening. De asbestsaneringswerkzaamheden moest appellant uit laten voeren door een gecertificeerd bedrijf. Daarnaast moesten de werkzaamheden uiterlijk één week van te voren schriftelijk bij het bestuursorgaan worden gemeld. Na afronding moest een onafhankelijk laboratorium een eindcontrole uitvoeren of al het asbest verwijderd was.

De overtreder doet dit allemaal. De melding doet de overtreder niet één week van te voren, maar twee dagen van te voren. Het te laat doen van de melding komt de overtreder duur te staan. Het bestuursorgaan vordert de volledige dwangsom van € 25.000,- in, gelet op de beginselplicht tot invordering.

Matiging van de dwangsom

Een hard gelag voor de overtreder, vinden de voorzieningenrechter en aansluitend de Afdeling. De Afdeling oordeelt in hoger beroep dat – hoewel het gedeeltelijk voldoen aan de last in beginsel geen reden is voor het bestuursorgaan om de dwangsom niet in te vorderen – er in dit geval wel aanleiding is om te spreken van bijzondere omstandigheden. Er wordt dus een uitzondering gemaakt op de beginselplicht tot invordering. De Afdeling ziet daarom reden om de door de voorzieningenrechter uitgesproken matiging van de dwangsom tot € 10.000,- in stand te laten.

Wat zijn die bijzondere omstandigheden?

De Afdeling noemt een aantal aspecten die maken dat hier een uitzondering wordt gemaakt op de beginselplicht. Ten eerste was aan het doel van de last (dat de asbest door een gecertificeerd bedrijf gesaneerd zou worden) voldaan. De tweede was dat de last deelbaar in vier delen was waarbij slechts aan één deel van de last (de melding) niet tijdig was voldaan. Ten derde was van belang dat de melding wel was gedaan voor aanvang van de werkzaamheden, alleen niet tijdig. Dit alles samen maakte dat er sprake was van een bijzondere omstandigheden die invordering van de dwangsom in de weg stond.

Beginselplicht tot invordering: wat valt er te leren?

Bijzondere omstandigheden bij de invordering van een dwangsom doen hun naam eer aan: ze zijn bijzonder en worden zelden in het wild waargenomen. Deze uitspraak bevestigt echter dat ze toch echt bestaan.  Als er een combinatie van factoren is die invordering van de (gehele) dwangsom evident onredelijk maakt, kan de bestuursrechter ingrijpen.

Reken er tegelijkertijd vooral niet op: een situatie zoals in deze uitspraak zal zich niet snel voordoen. Bovendien moest de overtreder zelfs in deze bijzondere casus alsnog € 10.000,- betalen voor een melding die vijf dagen te laat was. Een dure grap. De beste manier om invordering te voorkomen als overtreder blijft dus om gewoon niet de last te overtreden.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.