Het kostenverhaal bij bestuursdwang – hoe zit het?

Bij het kostenverhaal bij bestuursdwang gelden er bijzondere regels. Het principe is op zich eenvoudig. De overheid maakt kosten om een overtreding op te ruimen. Diegene die daarvoor verantwoordelijk is (de overtreder), moet die kosten vergoeden. De praktijk is lastiger. Want welke kosten mogen er in rekening worden gebracht? En wanneer mogen er geen kosten in rekening worden gebracht?

kostenverhaal bij bestuurdwang

Hoe zit het ook alweer bij de last onder bestuursdwang en het verhalen van de kosten bij bestuursdwang?

Als je een wettelijke bepaling overtreedt, kan er een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Dat zal gelet op de beginselplicht tot handhaving in beginsel ook moeten. Dit houdt – kort gezegd – in dat je de opdracht krijgt (de zogenaamde ‘last’) om niet meer die specifieke wettelijke bepaling te overtreden. Als je dat niet doet, dan gaat de overheid zelf de overtreding beëindigen (de zogenaamde ‘bestuursdwang’). Om te voorkomen dat het makkelijker en goedkoper is voor de overtreder om het bestuursorgaan de klus te laten klaren, gebeurt het toepassen van bestuursdwang op kosten van de overtreder (indien dat tenminste bij de last is aangezegd – zie artikel 5:25, lid 2, Awb). Het verhalen van die kosten is het kostenverhaal bij bestuursdwang. Dat gebeurt via een zogenaamde kostenverhaalsbeschikking. Dat is een besluit in de zin van artikel 4:86 Awb.

Een voorbeeld van kostenverhaal bij bestuursdwang

De beste voorbeelden zijn vaak de uitspraken waar het mis gaat voor het bestuursorgaan. Zo ook in dit geval. De overheid gaat in een uitspraak van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:395) de mist in bij het kostenverhaal bij bestuursdwang. Ik gebruik deze uitspraak als voorbeeld van hoe het niet moet bij het kostenverhaal bij bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikking.

Wat voor kosten mag de overheid in rekening brengen?

Alle kosten die werkelijk zijn gemaakt. Dat kunnen bijvoorbeeld de kosten voor het inschakelen van personeel zijn, maar ook de kosten voor het materiaal, het opslaan, het weggooien of het verkopen van zaken zijn. In deze uitspraak komt bijvoorbeeld aan de orde dat de kosten voor de lunch en de veiligheidshesjes voor het personeel in rekening zijn gebracht. Dat mag gewoon volgens de Afdeling omdat het werkelijk gemaakte kosten betreffen.

Wat mag niet bij het kostenverhaal bij bestuursdwang?

Kosten die dan weer niet in rekening mogen worden gebracht zijn kosten die “redelijkerwijze niet of niet geheel [ten] laste [van de overtreder] behoren te komen“ (artikel 5:25, lid 1, Awb). Dat is niet snel het geval, maar deze uitspraak bevat een aantal voorbeelden. Zo zijn kosten die zijn gemaakt om iets te doen waartoe de last niet verplichtte niet verhaalbaar. Het moet voor de overtreder vooraf kenbaar zijn wat het probleem is. Het moet ook duidelijk zijn wat de overheid gaat doen als hij niet zelf het probleem oplost. Als de overheid opeens een ander probleem aanpakt en daarvoor de kosten verhaalt op de overtreder, dan heeft de overtreder geen kans gehad om het probleem zelf op te lossen. Dan is kostenverhaal niet redelijk.

Toch probeert de overheid in deze uitspraak dergelijke kosten te verhalen. Naast het leegruimen van het perceel (de last in deze uitspraak), heeft de overheid ook een schuur gesloopt. Daarbij is asbest vrijgekomen. De kosten voor het slopen en opruimen van de schuur en de asbest (à € 71.229,75) moet de overtreder betalen. Dit terwijl het slopen van de schuur en het verwijderen van de asbest geen onderdeel was van de last waaraan de overtreder moest voldoen. Dat mag dus niet bij het kostenverhaal bij bestuursdwang en daar maakt de Afdeling in deze uitspraak dan ook korte metten mee.

Geen waarschuwing? Dan geen kostenverhaal bij bestuursdwang

Kosten mogen niet worden verhaald als daar niet vooraf voor is gewaarschuwd. In dat geval is kostenverhaal bij bestuursdwang een onaangename verrassing voor de overtreder. Als hij had geweten dat hij moest opdraaien voor de kosten dan had hij wellicht een andere afweging gemaakt. Dan had hij misschien wél aan de last voldaan. Daarom bepaalt de wet dat in de last vermeld wordt dat de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder komen (artikel 5:25, lid 2, Awb). Als dat niet in de last staat, dan is kostenverhaal bij bestuursdwang niet mogelijk (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2011:BQ9649).

Wat als er iets mis gaat bij het toepassen van bestuursdwang?

Als iets niet helemaal volgens de regels gaat bij het toepassen van bestuursdwang, dan moet de overheid daar rekening mee houden bij het verhalen van de kosten van bestuursdwang op de overtreder. Als de kosten immers hoger zijn dan ze zouden moeten zijn omdat de overheid een fout heeft gemaakt, dan kan dat ertoe leiden dat die kosten niet redelijkerwijs ten laste van de overtreder moeten komen. In dat geval moet het kostenverhaal bij bestuursdwang worden beperkt.

Zo kan er schade ontstaan bij de uitvoering. Een hek gaat kapot, een moestuin omspit of een schuur gesloopt. Dat was ook in deze uitspraak het geval. In dit soort gevallen is het redelijk om ter compensatie de schade af te trekken. In dit geval doet de overheid dat netjes en biedt de overtreder € 5.000,- mindering aan voor de vernielingen (de overtreder vindt dat te weinig, maar de Afdeling niet).

Procedurele fouten

Ook als niet de juiste procedures worden gevolgd, kan dat gevolgen hebben voor het kostenverhaal bij bestuursdwang. In deze uitspraak heeft de overheid de zaken direct opgeruimd en verkocht (‘paraat geëxecuteerd’). De wet schrijft echter voor dat de zaken die moeten worden weggeruimd dertien weken moeten worden opgeslagen. Daarna kunnen deze worden verkocht (artikel 5:30, lid 1, Awb). Als de spullen weinig waarde hebben en duur zijn om op te slaan, dan mag het bestuursorgaan ze na twee weken verkopen (artikel 5:30, lid 2 en 3 Awb). Als het ‘aan bederf onderhevige stoffen’ of gevaarlijke stoffen zijn dan mag het direct.

Daar was in onze voorbeeld uitspraak geen sprake van. Toch verkocht het bestuursorgaan in dit geval de zaken direct. De overheid erkent ook dat zij dit heeft gedaan in strijd met de wet. In de kostenverhaalsbeschikking motiveert de overheid niet of (en zo ja welk) gevolg dit heeft voor het verhalen van de kosten. Reden voor de Afdeling om het besluit te vernietigen. Hieruit volgt dat de overheid dus moet motiveren (in de kostenverhaalsbeschikking) wat voor invloed een onjuiste handelswijze heeft op het kostenverhaal bij bestuursdwang.

Bijzondere omstandigheden

Het kostenverhaal bij bestuursdwang is ook niet mogelijk als er sprak is van bijzondere omstandigheden. Zo overweegt de Afdeling:

4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 mei 2017; ECLI:NL:RVS:2017:1245) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.

Er is geen uitputtende lijst van wat voor gevallen het hier om kan gaan.

Voorbeelden van bijzondere omstandigheden

Advocaat-Generaal Wattel heeft in zijn conclusie van 4 april 2018 wel de belangrijkste voorbeelden van bijzondere omstandigheden bij het kostenverhaal bij bestuursdwang gegeven:

  • (i) beperkte verwijtbaarheid overtreding,
  • (ii) onredelijk of onnodige kosten;
  • (iii) te korte begunstigingstermijn;
  • (iv) schending fundamentele rechten overtreder;
  • (v) verwijtbaar handelen overheid;
  • (vi) schending vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel;
  • (vii) schending verdedigingsbeginsel;
  • (viii) draagkracht (alleen als overtreder onder beslagvrije voet wordt geduwd of geen toegang tot de schuldsanering krijgt) en
  • (ix) onevenredige cumulatie herstelsancties.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde.

Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.

Dit vind je misschien ook leuk...