“8.4

Dit betekent dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat appellante de in 4.2 genoemde wettelijke voorschriften niet heeft nageleefd, zodat verweerder bevoegd was tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 54 van Verordening 882/2004.

Mocht verweerder tot onmiddellijke sluiting overgaan, zonder een voorafgaand schriftelijk besluit?

9.1

Het College vat de in 5.1 weergegeven beroepsgrond met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb aldus op dat appellante hiermee betwist dat verweerder bevoegd was over te gaan tot onmiddellijke sluiting van het bedrijf zonder het besluit tot het opleggen van die maatregel eerst op schrift te stellen en aan haar bekend te maken. Het College zal deze beroepsgrond hierna in 9.2 tot en met 9.4 beoordelen. Daarbij neemt het College tot uitgangspunt dat verweerder wat appellante in bezwaar heeft aangevoerd over de rechtsgeldigheid van de onmiddellijke sluiting ook in de hiervoor genoemde zin had moeten opvatten. Al in bezwaar heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij de spoedsluiting niet heeft gehandeld overeenkomstig de daarvoor door verweerder vastgestelde werkwijze en heeft zij benadrukt dat zij door de handelwijze van verweerder onvoldoende en niet-tijdig is geïnformeerd over het besluit tot sluiting van het bedrijf.

9.2

Het College stelt vast dat uit het bestreden besluit noch uit het primaire besluit blijkt waaraan verweerder de bevoegdheid heeft ontleend om in dit geval, na de inspectie op 3 mei 2018, over te gaan tot de onmiddellijke sluiting van het bedrijf van appellante, zonder het besluit tot het treffen van die maatregel eerst op schrift te stellen en aan appellante bekend te maken. Voor zover verweerder van mening is dat die bevoegdheid volgt uit het aan de sluiting ten grondslag gelegde artikel 54, eerste lid, van Verordening 882/2004 in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder e, van dit artikel, heeft verweerder voor deze opvatting geen enkele onderbouwing gegeven. Het College is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en in zoverre is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

9.3.1

Voor zover verweerder ter zitting naar aanleiding van vragen van het College over de eventuele betekenis van artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren voor een geval als dit, heeft willen betogen dat het College hem bij constatering van het hiervoor in 9.2 genoemde motiveringsgebrek in verband met die bepaling de gelegenheid zou moeten bieden om dat gebrek te herstellen, volgt het College verweerder hierin niet. Het College acht dat niet zinvol, omdat aan het bestreden besluit nog enkele andere gebreken kleven, die niet kunnen worden hersteld. Hierna zal in 10 worden uiteengezet welke gebreken dat zijn.

9.3.2

Wat betreft artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren is nog het volgende van belang. In dit artikellid is, voor zover hier van belang, geregeld dat een krachtens hoofdstuk 5 van de Wet dieren (getiteld ‘Maatregelen’) te treffen besluit niet eerst op schrift hoeft te worden gesteld ingeval in het belang van het weren van ziekteverwekkers een onverwijlde tenuitvoerlegging van een maatregel noodzakelijk is; in dat geval zorgt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en bekendmaking. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting gezegd dat in deze wettelijke bepaling alsnog de grondslag kan worden gevonden voor de onmiddellijke sluiting van het bedrijf van appellante, zonder dat het besluit tot het opleggen van die maatregel eerst op schrift was gesteld. Het College stelt vast dat artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren alleen van toepassing is op een krachtens hoofdstuk 5 van die wet te treffen besluit. Verweerder heeft ter zitting niet duidelijk gemaakt hoe de in geding zijnde maatregel zich hiertoe verhoudt. Bovendien is op grond van deze bepaling vereist dat een onverwijlde tenuitvoerlegging van een krachtens hoofdstuk 5 van de Wet dieren te treffen besluit noodzakelijk is in het belang van één van de daarin genoemde situaties. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat in dit geval de onmiddellijke sluiting van het bedrijf noodzakelijk was in het belang van het weren van ziekteverwekkers. Het in het bestreden besluit neergelegde standpunt van verweerder dat de geconstateerde overtredingen een direct en groot risico voor de volksgezondheid opleveren, moet – aldus verweerder ter zitting – zo worden begrepen dat hiermee aan dat vereiste is voldaan. Naar het oordeel van het College kan dat algemene, niet concreet op het weren van ziekteverwekkers toegespitste en onderbouwde standpunt, niet zonder meer de conclusie dragen dat aan genoemd vereiste is voldaan.

9.3.3

Vast staat dat verweerder het besluit tot sluiting van het bedrijf per 3 mei 2018 pas op 22 november 2019 op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt. Dat is dus ruim 18 maanden nadat het bedrijf op last van verweerder per direct is gesloten. Verweerder heeft hiervoor, ook desgevraagd ter zitting, geen verklaring gegeven. Deze handelwijze is in strijd met artikel 5.2, tweede lid, van de Wet dieren, waaruit volgt dat verweerder alsnog zo spoedig mogelijk voor opschriftstelling en bekendmaking van de maatregel had moeten zorgen. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich ook op het standpunt stelt dat dit niet zo spoedig als mogelijk heeft plaatsgevonden en dat de schriftelijke besluitvorming rondom de sluiting ‘niet zorgvuldig’ en daarmee ‘ook onvoldoende gemotiveerd’ heeft plaatsgevonden. Indien verweerder bij het bestreden besluit (al) het oog zou hebben gehad op toepassing van artikel 5.2, vijfde lid, van de Wet dieren had verweerder in plaats daarvan echter moeten concluderen dat hij heeft gehandeld in strijd met deze wettelijke bepaling en niet dat (enkel) sprake was van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. In het bestreden besluit heeft verweerder zich tevens op het standpunt gesteld dat het enkele feit dat het op schrift stellen en bekendmaken van de maatregel niet zo spoedig als mogelijk heeft plaatsgevonden, niet betekent dat de maatregel daarmee onrechtmatig wordt. Die conclusie acht het College in dit geval te kort door de bocht, gelet op wat hierna in 10 en 11.2 zal worden overwogen.

De keuze van verweerder voor onmiddellijke sluiting en de gevolgen hiervan voor appellante

10.1

Appellante heeft aangevoerd dat de onmiddellijke en volledige sluiting van het bedrijf voor onbepaalde tijd als middel ongeschikt was om op te treden tegen de overtredingen, dat deze sluiting onnodig lang heeft geduurd en disproportioneel was. Hiermee betoogt appellante dat deze bestuurlijke maatregel in strijd is met het hier van toepassing zijnde Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Naar aanleiding van deze beroepsgrond overweegt het College het volgende.

10.2

In het kader van genoemd evenredigheidsbeginsel is – kort gezegd – de vraag aan de orde of de onmiddellijke sluiting geschikt en noodzakelijk is om het gewenste doel te bereiken en of de maatregel, als deze op zichzelf geschikt en noodzakelijk is, in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende.

10.3

Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, niet met de vereiste zorgvuldigheid de feiten heeft vastgesteld die relevant zijn voor de beantwoording van de hiervoor in 10.2 genoemde vraag. Verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift weliswaar uiteengezet dat en waarom hij meent dat het gerechtvaardigd is om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om die maatregel aan appellante op te leggen, maar die uiteenzetting is niet gebaseerd op een zorgvuldige vaststelling van de feiten en schiet daarom tekort. Die motivering is ook gebrekkig omdat daaruit niet blijkt dat verweerder bij zijn keuze om tot onmiddellijke sluiting over te gaan de nadelige gevolgen van zijn eigen handelwijze voor appellante voldoende heeft betrokken. Het College zal dit hierna in 10.4 toelichten.

10.4.1

Verweerder is ernstig tekort geschoten in de verslaglegging van het handelen van de NVWA in het kader van de inspecties op het bedrijf van appellante, van de gevolgde procedure en van zijn eigen besluitvorming. Dit blijkt uit de volgende feiten en omstandigheden. Van de op 3 mei 2018 uitgevoerde inspectie op het bedrijf is het definitieve rapport van bevindingen (met foto’s) pas op 16 augustus 2018 opgesteld. Dat is drie en een halve maand na de sluiting van het bedrijf en op een tijdstip dat de maatregel al was opgeheven. Volgens dit rapport heeft een toezichthouder bij de inspectie een vertegenwoordiger van het bedrijf op de hoogte gebracht van zijn bevindingen, maar andere informatie bevat het rapport niet. Vast staat dat appellante eerder wel, vanaf 21 juni 2018, de beschikking had gekregen over het conceptrapport van bevindingen (zonder foto’s). Dit conceptrapport bevat een summiere opsomming van de waarnemingen van een toezichthouder, maar daarin ontbreekt de opmerking dat een vertegenwoordiger van appellante op de hoogte is gebracht van die bevindingen. Ook dit conceptrapport is pas ruim na de sluiting van het bedrijf en nadat de maatregel al was opgeheven aan appellante verstrekt. Het lijstje met gebreken dat verweerder als bijlage bij het verweerschrift heeft gevoegd, zou volgens hem op 3 mei 2018 door de toezichthouder bij appellante zijn achtergelaten, maar appellante heeft ter zitting gesteld dat zij dit lijstje niet kent. Het College ziet geen aanleiding er aan te twijfelen dat appellante hier niet over beschikte. Verweerder heeft dit lijstje pas het bij opstellen van het verweerschrift verstrekt. Het is niet eerder toegevoegd aan de processtukken. Het conceptrapport van bevindingen, noch het definitieve rapport van bevindingen vermeldt dat dit lijstje met gebreken is overhandigd aan appellante.

Volgens verweerder heeft een toezichthouder appellante op 3 mei 2018 mondeling in kennis gesteld van de beslissing van verweerder om het bedrijf met onmiddellijke ingang te sluiten en is daarbij aangegeven welke gebreken hersteld moesten worden om de sluiting ongedaan te maken. Verweerder heeft geen stukken overgelegd waarin dit is vastgelegd. Er is geen reden om aan te nemen dat die stukken er wel zouden zijn. Op 29 mei 2018 en 5 juni 2018 hebben op het bedrijf inspecties plaatsgevonden om vast te stellen of de gebreken waren verholpen, maar niet gebleken is dat hiervan verslagen of rapporten zijn opgemaakt. Zoals hiervoor in 9.3.3 al is geconstateerd staat vast dat verweerder het besluit tot sluiting van het bedrijf per 3 mei 2018 pas op 22 november 2019 op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt. Daaraan voegt het College nog toe dat appellante vanaf 21 juni 2018 verweerder herhaaldelijk heeft gevraagd om een schriftelijk besluit en dat de in het Procesmodel SOLL vastgelegde werkwijze van verweerder bij een spoedsluiting ervan uitgaat dat een maatregel zo spoedig mogelijk schriftelijk moet worden bevestigd en dezelfde dag of uiterlijk de volgende werkdag, gerekend vanaf de inspectiedag, dient te worden uitgereikt door twee inspecteurs, die deze beschikking ook toelichten aan de ondernemer. Vaststaat dat dit niet is gebeurd.

10.4.2

Door al deze tekortkomingen in de verslaglegging ontbreekt, met uitzondering van de vastlegging van de hiervoor in 8 beoordeelde bevindingen van de toezichthouders, voldoende zicht op de feiten vanaf de inspectie op 3 mei 2018 tot en met de opheffing van de sluiting op 5 juni 2018, die relevant zouden kunnen zijn met name voor de beantwoording van de vraag of verweerder niet met een minder verstrekkende maatregel of maatregelen had kunnen volstaan (noodzaak van de maatregel) en of de opgelegde sluiting niet onredelijk bezwarend was voor appellante. Door deze tekortkomingen is (te) ongewis of en hoe met appellante op 3 mei 2018 is gecommuniceerd over de constateringen van de toezichthouders en de afwegingen die verweerder toen heeft gemaakt om te kiezen voor onmiddellijke sluiting van het bedrijf en niet voor een minder verstrekkende maatregel. Ook is (te) ongewis of en hoe toen met appellante is gesproken over de duur van de sluiting en over wat zij zou moeten doen om de overtredingen ongedaan te maken en de tijd die hiermee zou kunnen zijn gemoeid. Onduidelijk is ook waarom bij de herinspectie op 29 mei 2018 is geconstateerd dat de overtredingen nog niet waren rechtgezet en waarom dit op 5 juni 2018 kennelijk wel het geval was. Indien die informatie daarover beschikbaar zou zijn geweest, zou daaruit mogelijk het een en ander kunnen worden afgeleid over de uitgangssituatie bij de sluiting op 3 mei 2018.

10.4.3

Hier staat tegenover dat er geen reden is om aan te nemen dat appellante in het geheel niet wist wat er speelde. Desgevraagd heeft zij ter zitting bevestigd dat een toezichthouder op 3 mei 2018 aan een aanwezige medewerker heeft verteld dat het bedrijf per direct moest worden gesloten en dat zij wist dat er bouwkundige gebreken waren die moesten worden hersteld. Ook is ter zitting gebleken dat appellante na de sluiting van het bedrijf een adviseur heeft ingeschakeld om haar te adviseren welke gebreken zij op welke wijze zou moeten verhelpen teneinde de sluiting op te heffen en dat zij een aannemer in de arm heeft genomen om de bedrijfsruimte te renoveren om de gebreken te verhelpen. Het College ziet echter in deze informatie van appellante onvoldoende reden om – ondanks het oordeel in 8 dat verweerder de overtredingen terecht heeft vastgesteld – aan te aannemen dat appellante van meet af aan voldoende is geïnformeerd over de haar opgelegde maatregel, de daaraan ten grondslag liggende redenen, de duur van de sluiting en dat zij wist wat zij moest doen om de maatregel op te heffen. In het licht van genoemde tekortkomingen is deze informatie te summier om daaraan die vergaande conclusie in het nadeel van appellante te verbinden. Hierbij is van belang dat het opleggen aan appellante van de onmiddellijke en algehele sluiting van het bedrijf – naar het zich laat aanzien in dit geval kennelijk voor onbepaalde tijd – een ingrijpende maatregel is, die verweerder niet lichtzinnig mag nemen en die onder andere hoge eisen stelt aan de motivering voor de keuze van juist deze maatregel. Het College gaat dan ook niet mee in het standpunt van verweerder dat het feit dat appellante na de sluiting de bedrijfsruimte heeft gerenoveerd, betekent dat appellante wist wat zij moest doen om de sluiting van haar bedrijf ongedaan te maken. Hierbij is van belang dat appellante ter zitting heeft gesteld dat zij de gehele bedrijfsruimte heeft laten renoveren om er zeker van te zijn dat de tekortkomingen zo snel mogelijk zouden worden verholpen en de bedrijfsactiviteiten zo snel mogelijk zouden kunnen worden opgestart. Dit kan ook zo worden begrepen dat appellante als gevolg van gebrekkige informatievoorziening van de kant van verweerder en met het oog op haar bedrijfsbelang het zekere voor het onzekere heeft willen nemen. Verweerder heeft zijn stelling dat hij alles in het werk heeft gesteld om de periode van sluiting zo kort mogelijk te houden en dat daardoor het bedrijf van appellante slechts een beperkte tijd heeft stilgelegen, niet onderbouwd met feiten. Gezien de genoemde tekortkomingen in de verslaglegging gaat het College ervan uit dat verweerder die onderbouwing niet alsnog afdoende kan geven.

10.4.4

Naar het oordeel van het College blijkt uit het bestreden besluit, zoals toegelicht ter zitting, niet dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van de nadelige gevolgen van de sluitingsmaatregel voor appellante in verband met het niet tijdig op schrift stellen en bekendmaken van het besluit tot het opleggen van die maatregel en de in 10.4.1 en 10.4.2 genoemde ernstige tekortkomingen in de verslaglegging. Doordat verweerder de maatregel pas op schrift heeft gesteld en aan appellante bekend heeft gemaakt na de opheffing van de sluiting, heeft verweerder appellante de mogelijkheid ontnomen om daartegen nog tijdens de sluiting bezwaar te maken en bij het College een voorlopige voorziening te vragen waarmee hij de maatregel vroegtijdig inhoudelijk had kunnen aanvechten. Zodoende heeft verweerder de toegang tot de rechter voor appellante gefrustreerd. Naar het oordeel van het College had verweerder dit voor appellante nadelige en zwaarwegende gevolg moeten betrekken in het besluit op bezwaar en in de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel. Verweerder heeft dit ten onrechte nagelaten.

10.4.5

Gelet op wat hiervoor in 10.3 tot en met 10.4.4 is overwogen, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:2 (zorgvuldigheid) van de Awb en is het ook in zoverre tevens in strijd met artikel 7:12, eerste lid (motivering), van de Awb.

Conclusie

11.1

Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met de in 9.2 en 10.4.5 genoemde wettelijke bepalingen.

11.2

Het College ziet tevens aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf te voorzien in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. Gelet op wat in 10.3 tot en met 10.4.4 is overwogen, waaronder met name de gebrekkige verslaglegging aan de kant van verweerder, acht het College het niet reëel dat verweerder de in 10.4.5 genoemde gebreken kan herstellen en is het niet zinvol om verweerder de gelegenheid te bieden het in 9.2 geconstateerde gebrek te laten herstellen (zie 9.3.1). Naar het oordeel van het College moet hieraan de conclusie worden verbonden dat het primaire besluit onrechtmatig is genomen en de maatregel bij het bestreden besluit ten onrechte is gehandhaafd.

Schadevergoeding

12.1

Appellante heeft het College tevens verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van verweerder om haar bedrijf te sluiten. Appellante heeft haar schade begroot op in totaal € 53.878,40 (inclusief rente en incassokosten). Ter zitting heeft appellante desgevraagd haar vordering voor zover het de post ‘kosten voor (her)controles’ betreft toegelicht en aangegeven dat het bij deze kosten gaat om retributies, die verweerder bij haar in rekening heeft gebracht. Appellante heeft met het opvoeren van deze post niet beoogd op te komen tegen het besluit of de besluiten waarbij deze retributies zijn opgelegd, maar zij wil dat verweerder de daaruit voor haar voortvloeiende kosten vergoedt. Deze post dient dan ook betrokken te worden bij de beoordeling van het verzoek om schadevergoeding.

12.2

Appellante heeft haar verzoek om vergoeding van schade beperkt tot € 25.000,- zodat het College bevoegd is daarover te oordelen. Nu het College heeft geoordeeld dat het primaire besluit van 22 november 2019 dient te worden herroepen en dus onrechtmatig is, is verweerder in beginsel aansprakelijk voor de schade die appellante door de opgelegde sluiting heeft geleden. Het College ziet aanleiding om ter voorbereiding van een inhoudelijke beoordeling en uitspraak op het verzoek om schadevergoeding, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:94, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 8:68 van de Awb, het onderzoek in deze zaak met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding te heropenen. Daarbij zullen partijen eerst gedurende enige tijd in de gelegenheid worden gesteld in onderling overleg tot een oplossing van dit geschil te komen. Indien het geschil niet op die wijze kan worden opgelost, wordt appellante in de gelegenheid gesteld om uiterlijk twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak aan te geven dat de behandeling van het verzoek dient te worden hervat. Daarna zal het College het verdere verloop van de procedure nader bepalen.”

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2022:710