CBb 30 juni 2026, ECLI:NL:CBB:2026:291 – Dwangsom in strijd met gelijkheidsbeginsel: NVWA handhaaft wel in geval van overtreder op ontbreken oormerken wilde zwijnen, maar niet bij Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad. CBb is het daarmee eens. Gebrek aan capaciteit geen voldoende rechtvaardiging, nu er maar ‘drie of vier’ locaties zijn waar dit aan de orde kan zijn en overtreder al van meet af aan op deze locaties wijst. Geen correctie meer mogelijk, want minister weet hier al lang vanaf en is bovendien onduidelijk over of hij alsnog gaat handhaven.

Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 30 juni 2026

Datum publicatie: 30 juni 2026

ECLI: ECLI:NL:CBB:2026:291

Gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur (maatregelen 1, 3, 4 en 5)

6 [naam 1] heeft subsidiair aangevoerd dat op de locaties Stadspark Berg en Bos, Natuurpark Lelystad en het Aardhuis sprake was van een met zijn locatie vergelijkbare situatie, dat de wilde zwijnen daar ook niet waren geregistreerd en geoormerkt en dat de NVWA ten aanzien van die locaties, anders dan bij hem, geen maatregelen heeft genomen. Volgens [naam 1] hanteert de NVWA deze verplichtingen kennelijk niet voor die vergelijkbare locaties, maar alleen voor hem. Er is volgens hem sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.

Toetsingskader

6.1
Het College stelt voorop dat de minister over een discretionaire bevoegdheid beschikt om een last onder dwangsom op te leggen als sprake is van een overtreding van Verordening 2016/429 (artikel 8.5 van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de minister de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen, waaronder het gelijkheidsbeginsel. Het is vaste rechtspraak dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat de bevoegdheid tot het treffen van een handhavingsmaatregel zoals een verbod, last onder dwangsom of boete onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat niet is opgetreden tegen een eventuele andere overtreder. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. Om dit te kunnen toetsen, dient het bestuursorgaan inzichtelijk te maken waarom hij in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid (zie de uitspraak van het College van 10 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:633 onder 6.5.2).

Beoordeling

6.2
Het College laat de situatie met betrekking tot de wilde zwijnen in het raster van het Aardhuis buiten beschouwing. Uit door [naam 1] ingebrachte publicaties volgt dat het Aardhuis geen wilde zwijnen meer heeft gehad sinds 2017/2018. Dat komt overeen met de stelling van de minister dat het Aardhuis sinds 2017 geen wilde zwijnen meer heeft gehad, terwijl de periode van handhaven bij [naam 1] vanaf juni 2021 is aangevangen.

6.3
De minister heeft (uiteindelijk) betoogd dat in de praktijk sprake is van een tussencategorie die dieren in rasters in natuurparken betreft, die worden gehouden voor educatie- en tentoonstellingsdoeleinden. Volgens de minister moet, wanneer de beleidsregel van toepassing is, voor de toepassing van Verordening 2016/429 ervan worden uitgegaan dat sprake is van wilde dieren als bedoeld in deze verordening, en moet in het geval de beleidsregel niet van toepassing is, voor de toepassing van Verordening 2016/429 ervan worden uitgegaan dat sprake is van gehouden dieren als bedoeld in deze verordening. Volgens de minister was op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake van de hierboven bedoelde tussencategorie waarop de beleidsregel van toepassing was. Daarom was op die locaties geen sprake van gehouden dieren, maar van wilde dieren als bedoeld in Verordening 2016/429. Op de locatie van [naam 1] was wel sprake van gehouden dieren als bedoeld in Verordening 2016/429 omdat daarop de beleidsregel niet van toepassing was. Dit betoog van de minister is naar het oordeel van het College niet juist. Zoals hierboven onder 4.4 is overwogen, is de beleidsregel voor deze zaak niet relevant omdat de beleidsregel over een definitie in een andere verordening gaat. De minister heeft dat eerder ook erkend. De minister heeft verder erkend dat Verordening 2016/429 enkel de definities ‘gehouden dieren’ en ‘wilde dieren’ kent. De minister heeft dan ook niet duidelijk gemaakt dat er een rechtens relevant verschil was tussen de wilde zwijnen op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad, en die op de locatie van [naam 1] wat betreft de vraag of sprake is van gehouden dieren en daarmee de vraag of de artikelen 84, 102 en 115 van Verordening 2016/429 van toepassing zijn. Daarbij acht het College van belang dat een toezichthouder van de NVWA op beide zittingen van het College heeft toegelicht dat in Nederland eigenlijk alle dieren gehouden dieren zijn omdat ze in rasters zitten, en dat de Oostvaardersplassen de enige locatie in Nederland is met echte wilde dieren. Dit komt overeen met wat de minister in zijn verweerschrift van 30 juli 2025 had geschreven, namelijk dat dieren in een raster gehouden dieren zijn, en in zijn stuk van 29 oktober 2025, namelijk dat de artikelen 84, 102 en 115 van Verordening 2016/429 ook van toepassing zijn op de locaties Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos.

6.4
Omdat gelet op hetgeen onder 4.2 tot en met 4.6 en 6.3 is overwogen ervan moet worden uitgegaan dat zowel op de locatie van [naam 1] als op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake was van gehouden dieren, is gelet op het onder 6.1 weergegeven toetsingskader aan de orde of (zoals de minister stelt) de situatie op de locatie van [naam 1] desondanks niet gelijk was aan de situatie op de andere locaties. Daartoe heeft de minister om te beginnen gewezen op het op die locaties toepasselijke overgangsrecht onder de Huis- en hobbydierenlijst, en op het feit dat Natuurpark Lelystad over een dierentuinvergunning beschikte. Dit betoog slaagt niet omdat het hier gaat om de vraag of sprake is van gehouden of wilde dieren als bedoeld in Verordening 2016/429 en of de voorschriften van deze verordening van toepassing zijn. Om dezelfde reden slaagt het betoog van de minister niet dat het verschil tussen de locatie van [naam 1] en de andere locaties was dat [naam 1] zijn wilde zwijnen primair voor de fokkerij of de mesterij hield, maar die andere locaties niet, nog los van het feit dat de minister dit wat betreft de locatie van [naam 1] , zoals onder 5.2 al is overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt. Anders dan de minister heeft aangevoerd, is ook niet van belang of op de andere locaties niet primair sprake was van een consumptiedoel en bij [naam 1] wel, nog los van het feit dat de minister ook dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De minister heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat op de andere locaties, anders dan bij [naam 1] , wel over de verplichte documentatie als bedoeld in artikel 102 van Verordening 2016/429 werd beschikt. De minister heeft in dat verband gewezen op de informatie die Natuurpark Lelystad als dierentuin moet bijhouden en aanleveren, maar uit het rapport van bevindingen van de inspectie van de NVWA van 2 februari 2026 is gebleken dat de dierentuinvergunning van Natuurpark Lelystad niet ziet op de wilde zwijnen. Dat er op de andere locaties volgens de minister sprake zou zijn van een geregistreerde rechtspersoon die een administratie voert op basis waarvan de herkomst van dieren kan worden vastgesteld, is, wat daar ook van zij, ook niet voldoende. Bij het voorgaande komt dat op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad, evenals op de locatie van [naam 1] , anders dan de minister heeft gesteld, niet over een UBN voor de wilde zwijnen werd beschikt en dat de wilde zwijnen daar geen oormerken hadden. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie ten aanzien van de gehouden dieren op de locatie van [naam 1] niet gelijk was aan de situatie ten aanzien van de gehouden dieren op de andere locaties.

6.5
Nu niet aannemelijk is geworden dat de situatie op de locatie van [naam 1] niet gelijk was aan de situatie op de andere locaties, dient te worden bezien waarom de minister desondanks in het geval van [naam 1] wel en in de gevallen van Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad geen gebruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid. [naam 1] heeft erop gewezen dat hij al vanaf de inspecties op zijn terrein in 2021 in elke fase van de procedure aan de NVWA en de minister heeft laten weten dat de wilde zwijnen op de andere locaties, net als bij hem, in een raster liepen, zonder oormerken, en dat deze wilde zwijnen werden bijgevoerd. Hij heeft dat steeds onderbouwd met filmpjes, foto’s, artikelen en documenten van internet. Gelet hierop kan de minister dan ook niet stellen dat hij zich niet van de situatie bij de andere locaties bewust was en dat geen sprake is van een ongelijke behandeling van [naam 1] , omdat in de periode van de tot [naam 1] gerichte besluiten geen overtredingen zijn geconstateerd bij Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat vanwege het gebruik door de minister van zijn bevoegdheid tot handhaven in het geval van [naam 1] en het geen gebruik maken van die bevoegdheid in de gevallen van Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake was van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.

6.6
Vervolgens zal het College de vraag beantwoorden of er een objectieve rechtvaardiging bestond voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het College beantwoordt die vraag ontkennend. Het betoog van de minister dat het niet mogelijk is om tegelijkertijd inspecties uit te voeren op alle locaties in het land waar wilde zwijnen lopen en deze inspecties daarom bepaald worden door op risico gebaseerd toezicht slaagt niet, nu een toezichthouder van de NVWA op de nadere zitting heeft verklaard dat er destijds in Nederland maar drie of vier locaties waren waar wilde zwijnen in een raster rondliepen, terwijl [naam 1] al vanaf de inspecties op zijn terrein op de andere locaties heeft gewezen. Gelet hierop is geen sprake van een consistent en doordacht bestuursbeleid, waarbij het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3618).

6.7
Het College volgt hier ook niet het betoog van de minister dat hij bij ongelijke behandeling van gelijke gevallen zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging is nog een correctiemogelijkheid heeft door toe te zeggen dat hij in de toekomst handhavend zal optreden tegen soortgelijke overtredingen, en dat hij te kennen heeft gegeven dat hij handhavend zal optreden tegen Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos omdat zij inmiddels wel aan de verplichtingen van Verordening 2016/429 moeten voldoen. Zoals onder 6.5 is overwogen, is de minister al sinds de inspecties op het terrein van [naam 1] in 2021 op de hoogte van de situatie bij de andere locaties. Daarbij komt nog dat de minister pas (voor het eerst sinds 2014) inspecties is gaan uitvoeren bij Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos naar aanleiding van de brief van het College van 12 december 2025 waarin het College een nadere zitting aankondigde omdat na de antwoorden van de minister op de vragen van het College in de brieven van 8 september 2025 en 16 oktober 2025 onduidelijkheden bleven bestaan in het standpunt van de minister wat betreft het gebruik van zijn bevoegdheid tot handhaving op het terrein van [naam 1] enerzijds en op de terreinen van Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos anderzijds.

6.8
De minister heeft gelet op het hiervoor overwogene naar het oordeel van het College niet inzichtelijk kunnen maken waarom hij bij [naam 1] wel en bij de andere locaties geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. Dit brengt mee dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van de minister.

7 Het voorgaande betekent dat de minister geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom aan [naam 1] op te leggen. Het dwangsombesluit, en in het verlengde daarvan het invorderingsbesluit, kunnen dus ook in zoverre geen stand houden.

8 Omdat het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit geen stand houden, behoeven de overige beroepsgronden van [naam 1] geen beoordeling meer.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2026:291