Reikwijdte van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV

2. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat eiser met zijn uitlatingen in de groepschat op Telegram artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (APV) heeft overtreden. Dit artikel houdt een verbod in om op een openbare plaats op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. In de eerste plaats stelt de burgemeester dat de ‘openbare plaats’ de Kanaalstraat in Utrecht is, want eiser heeft opgeroepen daarheen te gaan. De wanordelijkheden dreigden dus daar – en daarmee op een openbare plaats – plaats te vinden. Niet vereist is dat het uitdagend gedrag dat aanleiding geeft tot wanordelijkheden ook op die openbare plaats plaatsvindt. Niet de plaats waar het gedrag wordt geuit is volgens de burgemeester namelijk doorslaggevend, maar de plaats waar het gedrag zich op richt. Dat blijkt ook uit de term ‘op enigerlei wijze’ in artikel 2:2, eerste lid, van de APV, waaruit kan worden afgeleid dat het uitdagende gedrag op allerlei manieren en dus ook digitaal kan plaatsvinden. Steun voor deze uitleg vindt de burgemeester in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 mei 20201 en de uitspraak van rechtbank Noord-Holland van 3 december 2020.2 In de tweede plaats wijst de burgemeester erop dat ook een groepschat op Telegram een ‘openbare plaats’ in de zin van de APV is. Het is immers een groepschat die voor iedereen toegankelijk is.

3. Eiser ziet dat anders. Hij voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, omdat hij met zijn handelen artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV niet heeft overtreden. De term ‘openbare plaats’ maakt duidelijk dat het moet gaan om gedrag dat in een fysieke ruimte in de openlucht plaatsvindt en niet om uitlatingen in een groepschat op Telegram. De toelichting op de APV bevestigt volgens eiser dat digitale uitlatingen niet onder de reikwijdte van dit artikel vallen. Uit de bewoordingen ‘op enigerlei wijze’ kan bovendien niet worden afgeleid dat uitdagend gedrag ook op een digitaal platform kan plaatsvinden, zolang dit leidt tot wanordelijkheden op een openbare plaats. Dit volgt niet uit de tekst van het artikel en sluit ook niet aan bij de bedoeling van het artikel, zoals in de toelichting staat. Voor zover de burgemeester stelt dat een groepschat op Telegram een openbare plaats is in de zin van de APV, wijst eiser erop dat Telegram een communicatiemiddel is en daarom niet kan worden gelijkgesteld met een openbare plaats.

4. De rechtbank geeft eiser gelijk. Artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV houdt (voor zover hier relevant) een verbod in om op een openbare plaats op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. De rechtbank stelt voorop dat met een ‘openbare plaats’ een fysieke plaats is bedoeld. Volgens artikel 1:1, onder b, van de APV wordt onder ‘openbare plaats’ in de zin van de APV verstaan: een voor publiek toegankelijke plaats, waaronder de weg begrepen. In de toelichting op dat artikel staat dat met de term ‘openbare plaats’ is beoogd om die plaatsen aan te wijzen die eerst onder het in de APV te breed gebruikte begrip ‘weg’ vielen en nu niet meer. Het gaat volgens de toelichting dan om fysieke plekken, zoals pleinen, parken, voor publiek toegankelijke stoepen, et cetera.3 Uit de APV of de toelichting daarop kan niet worden opgemaakt dat is bedoeld om (ook) een digitaal platform zoals een groepschat op Telegram aan te merken als ‘openbare plaats’. Dit is ook logisch, want een (voor iedereen toegankelijke) groepschat op Telegram is weliswaar openbaar, maar het is geen plaats in de zin van de APV die binnen de bevoegdheden van de burgemeester valt. Ook verder zijn er geen aanknopingspunten door de burgemeester benoemd of te vinden, waaruit blijkt dat onder het begrip ‘openbare plaats’ in de zin van de APV ook een groepschat op social media zou kunnen vallen. De rechtbank volgt de burgemeester dan ook niet in de stelling dat een groepschat op Telegram een openbare plaats is in de zin van de APV.

5. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester een onjuiste uitleg geeft aan artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV door te zeggen dat alleen de wanordelijkheden die dreigen te gebeuren zich op een openbare plaats moeten afspelen, maar dat het gedrag dat daartoe aanleiding geeft ook op een niet-fysieke plek kan plaatsvinden. De APV-bepaling is duidelijk bedoeld voor de situatie dat er op de openbare plaats uitdagend gedrag wordt vertoond dat aanleiding geeft tot wanordelijkheden. Dit blijkt in de eerste plaats uit de tekst van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV zelf. Er staat namelijk dat het verboden is op of aan een openbare plaats op enigerlei wijze door gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. In de tweede plaats volgt uit de toelichting op het artikel ook niet dat het gedrag digitaal zou kunnen plaatsvinden. De bewoording ‘op enigerlei wijze’ in het artikel doet daar niet aan af, aangezien het gaat om gedrag op of aan een openbare plaats dat op enigerlei wijze kan worden geuit.

6. De rechtbank ziet verder in de door de burgemeester aangehaalde rechtspraak geen bevestiging voor haar lezing van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV. De genoemde uitspraken gaan namelijk niet over een uitleg van dit – of een daarmee vergelijkbaar – artikel in de APV en gaan ook niet over het begrip ‘openbare plaats’. In de zaak waarover de uitspraak van de Afdeling gaat, gaat het om de exploitatie van een escortbedrijf zonder vergunning in Amsterdam. In die zaak oordeelde de Afdeling in de eerste plaats dat er sprake was van een onvergund escortbedrijf. Vervolgens oordeelde de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders (het college) in Amsterdam bevoegd was om daartegen handhavend op te treden, omdat de illegale activiteiten zich in Amsterdam afspeelden. Het ging dus in die zaak om de vraag of het college van Amsterdam – gelet op de territoriale bevoegdheidsverdeling – bevoegd was handhavend op te treden. Dat is een andere vraag dan de vraag of artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV betrekking kan hebben op digitale uitlatingen. De rechtbank vindt daarom niet dat uit die uitspraak kan worden afgeleid dat de verbodsbepaling van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV dus ‘digitaal’ kan worden overtreden. Hetzelfde geldt voor de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland waarnaar de burgemeester verwijst. Die zaak ging evenmin over de uitleg van een APV-bepaling zoals hier speelt, maar ging over de vraag of er een op digitale berichten gebaseerde ernstige vrees voor de verstoring van de openbare orde bestond.

7. Alleen hierom slaagt het beroep van eiser al.

Vrijheid van meningsuiting

8. De rechtbank stelt echter bovendien vast dat als de burgemeester wél zou worden gevolgd in haar uitleg van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV, dit zou leiden tot een ontoelaatbare beperking van de in artikel 7, derde lid, van de Grondwet neergelegde vrijheid van meningsuiting.

9. Volgens de burgemeester zijn uitlatingen die uitdagend zijn en aanleiding geven tot wanordelijkheden geen ‘uitingen van een mening’ en is er daarom al geen sprake van een ongeoorloofde beperking van de vrijheid van meningsuiting. Dat standpunt is onjuist. Eiser voert terecht aan dat het uiten van een mening breed moet worden uitgelegd.4 Ook het uiten van een ‘ongewenste mening’ blijft een mening. Anders zou aan de hand van de inhoud van een uitlating een schifting kunnen worden gemaakt in welke uitlating al dan niet een mening is, waarmee in feite op voorhand al een beperking wordt aangebracht in wat iemand wel of niet mag zeggen. Uitlatingen die uitdagend zijn en aanleiding geven tot wanordelijkheden zijn dus ook uitingen van een mening.

10. Als de uitleg van de burgemeester van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV vervolgens zou worden gevolgd, is er dus sprake van een verbodsbepaling in de APV om op social media uitdagende uitlatingen te doen die aanleiding geven tot wanordelijkheden. Dit is niet toegestaan, want in een gemeentelijke verordening mag de inhoud van uitlatingen niet aan banden worden gelegd. Het is een lokale regelgever (in dit geval de gemeenteraad) namelijk niet toegestaan om grondrechten te beperken wanneer een dergelijke beperking niet kan worden teruggevoerd op een wet in formele zin. Of een wet in formele zin beperking van grondrechten kan inhouden en of die beperking vervolgens kan worden gedelegeerd aan een lagere wetgever hangt af van de formulering van het grondrecht in de Grondwet. In het geval van het grondrecht ‘vrijheid van meningsuiting’ kan inhoudelijke beperking daarvan enkel (onder bepaalde voorwaarden) door middel van een wet in formele zin en niet (mede) door delegatie aan een lagere regelgever.5 De APV, waarop de burgemeester haar besluit heeft gebaseerd, kán dus geen inhoudelijke beperking van de vrijheid van meningsuiting bevatten.

11. Dit neemt overigens niet weg dat beperkingen van de vrijheid van meningsuiting die niet de inhoud van uitingen betreffen, wél middels een wet in formele zin kunnen worden uitgeoefend door de burgemeester (zie bijvoorbeeld artikel 5 van de Wet openbare manifestaties). Evenmin neemt dat de mogelijkheid voor de formele wetgever weg om in een voorkomend geval een inhoudelijke beperking aan te brengen op de vrijheid van meningsuiting, zoals bijvoorbeeld is gedaan door de strafbaarstelling van opruiing in het Wetboek van Strafrecht.6

Slotsom

12. Kortom: de uitleg die de burgemeester aan artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV geeft, volgt de rechtbank niet. Dat betekent dat eiser door zich op een bepaalde manier uit te laten in een groepschat op Telegram – wat daar verder ook van zij – het in dat artikel neergelegde verbod niet heeft overtreden. De burgemeester was daarom niet bevoegd om een last onder dwangsom aan eiser op te leggen. Deze beroepsgrond van eiser slaagt. Aan de bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet meer toe.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBMNE:2023:375