Is er een overtreding?

Artikel 6.2 Waterwet

5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de verbodsbepaling van artikel 6.2 van de Waterwet, te weten het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam zonder vergunning, is overtreden. Als gevolg van de brand en het blussen van die brand, is vervuild bluswater en vervuild gesmolten plastic in het omliggende oppervlaktewater terecht gekomen.

Artikel 6.8 Waterwet

5.1.

Verweerder betoogt dat er aanleiding bestaat de motivering van het bestreden besluit in verweer aan te vullen. Naast artikel 6.2 van de Waterwet is ook overtreding van artikel 6.8. van de Waterwet aan de toegepaste bestuursdwang ten grondslag gelegd. Volgens verweerder is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat het bestuursorgaan in het verweerschrift de grondslag voor een handhavingsbesluit mag aanvullen.1 Verweerder voert aan dat eiseres de in artikel 6.8 van de Waterwet genoemde zorgplicht niet heeft nageleefd. De zorgplicht van artikel 6.8 van de Waterwet levert in deze strekking een feitelijke resultaatverplichting op. Als gevolg van de brand kwamen er schadelijke stoffen afkomstig van het perceel van eiseres in het oppervlaktewater terecht, waardoor de bodem of oever verontreinigd en/of aangetast kon worden. Eiseres had na de brand in actie moeten komen en onverwijld de nodige maatregelen moeten nemen. Dat lag in haar beschikkingsmacht. Desondanks heeft eiseres niets ondernomen.

Zij heeft aanvaard dat de overtreding bleef voortbestaan door de verontreiniging niet zelf op te ruimen. Daarmee is volgens verweerder naast artikel 6.2 van de Waterwet, ook sprake van overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet.

5.2.

Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte in het verweer een nieuwe overtreding aan de last ten grondslag wenst te leggen. Zij voert aan dat de twee uitspraken waar verweerder naar verwijst zien op procedures over vergunningen waarbij de motivering van het besluit wordt aangevuld en geen betrekking hebben op handhavingsbesluiten waarvan de wettelijke grondslag wordt gewijzigd. Uitspraken van de Afdeling over het wijzigen van de grondslag bij handhavingsbesluiten hangende het beroep bestaan wel, maar wijzen juist precies de andere kant op dan verweerder betoogt. Eiseres verwijst in dat kader naar verschillende recente en oudere jurisprudentie van de Afdeling.2

5.3.

De rechtbank oordeelt dat verweerder in beroep de juridische grondslag van de last niet kon uitbreiden. Voor dit oordeel is het volgende van belang. De rechtbank stelt vast dat verweerder artikel 6.2 van de Waterwet ten grondslag heeft gelegd aan de oorspronkelijke aanschrijving (primair besluit 1), het besluit tot verhaal van de kosten van de last (primair besluit 2), als ook aan het bestreden besluit. Het feitencomplex dat aan deze wettelijke last ten grondslag ligt is dat door de brand vervuild bluswater en vervuild gesmolten plastic zonder vergunning in het omliggende oppervlaktewater terecht is gekomen. In beroep wil verweerder deze last uitbreiden door tevens overtreding van de zorgplichtbepaling van artikel 6.8 van de Waterwet ten grondslag te leggen aan de besluiten. Op grond van vaste rechtspraak geldt dat de systematiek en uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter zake van het beslissen op een bezwaarschrift, met zich brengen dat een primair besluit in bezwaar, in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Op grond van artikel 7:11 van de Awb kan in bezwaar een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd, indien het aan de oorspronkelijke aanschrijving ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last niet of niet te zeer worden gewijzigd.3 Naar het oordeel van de rechtbank wordt met de beoogde uitbreiding van de last de oorspronkelijke last en het feitencomplex ingrijpend gewijzigd. Het oorspronkelijke verwijt van verweerder dat aan de last ten grondslag lag, was dat eiseres vervuild water en gesmolten plastic heeft geloosd op het oppervlaktewater. Door de uitbreiding van de last met het schenden van de zorgplicht wordt dit verwijt uitgebreid met het verwijt dat eiseres niets heeft gedaan om het uitstromen van het vervuilde water en het gesmolten plastic te voorkomen en vervolgens niets heeft gedaan om de verspreiding van de aldus ontstane vervuiling verder tegen te gaan. Waar het overtreden van het lozingsverbod een actieve handeling ten tijde van het blussen van eiseres betreft, gaat het bij de zorgplicht om het verwijt dat eiseres te passief is geweest; het nalaten van een groot aantal maatregelen die een geheel ander karakter hebben dan het lozen zelf zowel ten tijde van het blussen als in de periode daarna. Met name waar het gaat om het voorkomen van de verspreiding van de door het blussen ontstane vervuiling ziet de rechtbank een onaanvaardbare uitbreiding van de oorspronkelijke last waartegen eiseres zich noch in de aanloop naar het opleggen van de last, noch in de bezwaarfase heeft kunnen verweren.

De rechtbank acht daarom de uitbreiding van de last met het overtreden van de zorgplicht onaanvaardbaar. Niet slechts een ander voorschrift wordt aan de besluiten toegevoegd, ook wordt het feitencomplex van de last uitgebreid in die zin dat eiseres, kort gezegd, wordt toegerekend dat zij iets had kunnen (moeten) doen om de vervuiling en verspreiding daarvan te voorkomen, maar dat niet heeft gedaan (de zorgplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om de verontreiniging te voorkomen).

Het betoog van verweerder slaagt daarom niet.

5.4.

Dit betekent dat de rechtbank uitgaat van het aan de oorspronkelijke aanschrijving en het bestreden besluit ten grondslag gelegde feitencomplex en de opgelegde last onder bestuursdwang die ziet op het overtreden van artikel 6.2 van de Waterwet. De rechtbank beperkt zich hierna dan ook tot het bespreken van wat in het kader van overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet verder is aangevoerd.

Is eiseres overtreder?

6. Eiseres voert aan dat zij, op grond van de nieuwe jurisprudentielijn van de Afdeling over het overtrederbegrip, niet als overtreder kan worden aangemerkt. Eiseres heeft zelf geen vergunningvoorschriften of andere wettelijke voorschriften overtreden. De in 2019 bij een controle geconstateerde overtredingen waren binnen de gestelde termijn ongedaan gemaakt. Eiseres kan niet worden verweten dan wel worden toegerekend dat er brand was, deze door de brandweer geblust moest worden en dat door dit blussen verontreiniging in het water terecht zou zijn gekomen. Het blussen van de brand is niet in opdracht van eiseres uitgevoerd en voor de door de brandweer uitgevoerde brandbestrijding is sprake van een rechtvaardigingsgrond.

6.1.

Verweerder voert aan dat eiseres, ook op grond van de nieuwe jurisprudentielijn van de Afdeling, als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet moet worden aangemerkt. De handelingen van de brandweer (bluswerkzaamheden) worden eiseres toegerekend. Het blussen van de brand hangt samen met dat er zonder vergunning vervuild bluswater en vervuild gesmolten plastic in het omliggende oppervlaktewater terecht is gekomen. De brandweer is niet in dienst van eiseres. Dat neemt niet weg dat het blussen dienstig was aan (want in het belang van) eiseres en op haar bedrijf heeft plaatsgevonden. Verder is volgens verweerder van belang dat eiseres tijdens de brand niets ondernomen heeft om verspreiding in de omgeving van verontreinigende stoffen te voorkomen of te beperken. Verweerder merkt op dat de oorzaak van de brand niet bekend is. Feit is wel dat door de Omgevingsdienst Groningen (ODG) is vastgesteld dat in het bedrijf van eiseres gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen. Dit brengt grotere risico’s bij brand met zich mee. Op een bedrijf dat met dergelijke stoffen werkt, drukt een zwaardere verantwoordelijkheid om hier steeds voorzichtig mee om te gaan en de geldende regelgeving na te leven. De brand heeft zich dus in de sfeer van de rechtspersoon voorgedaan en de eigenaren en werknemers van het bedrijf hebben dit niet kunnen verhinderen. De brand is daarmee binnen de beschikkingsmacht van eiseres, namelijk in haar bedrijf, ontstaan. Verweerder stelt eiseres terecht te hebben aangemerkt als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet. De kosten die verweerder voor het toepassen van de bestuursdwang heeft gemaakt, behoren dan ook voor rekening van eiseres te komen. Het gaat in totaal om een bedrag van € 471.675,44 (incl. btw). Er doen zich volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden voor om van kostenverhaal af te zien of dat te matigen. Het volledige bedrag wordt bij eiseres in rekening gebracht.

6.2.

De rechtbank oordeelt dat eiseres niet als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet kan worden aangemerkt. Voor dit oordeel is het hierna volgende van belang.

6.3.

Ingevolge artikel 5:1, tweede lid van de Awb wordt onder ‘overtreder’ verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt, waarbij volgens het derde lid van dit artikel overtredingen ook door rechtspersoon kunnen worden begaan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht als overtreder aan te merken. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan de wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.

6.4.

De rechtbank stelt allereerst vast dat noch de eigenaren noch de werknemers van eiseres de overtreding hebben begaan. De fysieke handelingen die verweerder eiseres toerekent, zijn door de brandweer verricht. Dat roept de vraag op of het handelen van de brandweer aan eiseres kan worden toegerekend. Dat zou het geval zijn indien eisers op de een of andere wijze verantwoordelijk zou kunnen worden gehouden voor het ontstaan van de brand. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De rechtbank overweegt in dat verband geen waarde te hechten aan het door verweerder ingebrachte milieurapport van 7 januari 2020 van de ODG, waaruit volgt dat er voor de brand milieuovertredingen bij eiseres zijn geconstateerd, namelijk het verkeerd opslaan van gevaarlijke stoffen en gasflessen. Zoals door verweerder ter zitting is erkend gaat het hier om relatief kleine overtredingen die noch met het ontstaan noch met de omvang van de brand in verband kunnen worden gebracht. Niet in geschil is dat de oorzaak van de brand onbekend is. Geconcludeerd is dat de brand is ontstaan ten gevolge van een calamiteit/ongeluk. Er is niet vast komen staan dat eiseres op enigerlei wijze blaam treft voor het ontstaan van de brand. De rechtbank is daarom van oordeel dat de bluswerkzaamheden door de brandweer niet langs die weg aan eiseres kunnen worden toegerekend.

6.5.

Op grond van de jurisprudentie van de Afdeling werd in situaties als de onderhavige in het verleden een risico-aansprakelijkheid aangenomen voor degene ten behoeve van wie door de brandweer geblust werd, de zogenaamde ‘bluswaterrechtspraak’4. Inmiddels ligt er de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel (A-G) die adviseert deze rechtspraak te nuanceren.5 De rechtbank sluit zich aan bij de conclusie van de A-G dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties zo veel mogelijk moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Die aansluiting geldt zowel voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in twee recente uitspraken van de Afdeling.6 Voor de zogenoemde ‘bluswaterrechtspraak’ betekent dit dat de rechtbank niet langer uitgaat van risicoaansprakelijkheid (risico-overtrederschap), nu daarvoor onvoldoende wettelijke basis bestaat.

6.6.

De rechtbank zal voor de beoordeling van dit beroep daarom aansluiten bij de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen. Daarbij zijn van belang de criteria die door de Hoge Raad zijn geformuleerd in het Drijfmest-arrest van 21 oktober 2003.7 In zijn arrest van 26 april 2006 heeft de Hoge Raad hierover overwogen: “In zijn arrest van 21 oktober 2003 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

1. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
2. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
3. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
4. e rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.8

6.7.

De rechtbank overweegt allereerst dat in beperkte mate aan sub a is voldaan. Zoals hierboven is geconstateerd is het niet het handelen van de eigenaren of werknemers van eiseres geweest dat heeft geleid tot het lozen van vervuild water en het uitstromen van gesmolten plastic in het oppervlaktewater. Dat roept de vraag op of de brandweer uit andere hoofde werkzaam was ten behoeve van de rechtspersoon. De rechtbank constateert dat er geen contractuele relatie was tussen eiseres en de brandweer en dat eiseres de brandweer ook niet heeft gevraagd om te komen blussen. Op de zitting is met partijen besproken dat het handelen van de brandweer (de bluswerkzaamheden) wel het belang van eiseres kan dienen bijvoorbeeld door het voorkomen van het uit- of afbranden van het pand, maar dat de brandweer in deze ook het algemeen belang dient door bijvoorbeeld verdere verspreiding van de brand te voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat dit echter niet in de weg staat aan de conclusie dat de brandweer in deze ook werkzaam is geweest ten behoeve van de rechtspersoon. Het enkele feit dat het de brandweer niet is gelukt het pand te behouden maakt dit niet anders.

Met eiseres is de rechtbank verder van oordeel dat sub b zich hier niet voordoet. Het blussen past op geen enkele wijze in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon. Eiseres houdt zich bezig met het reinigen en verkopen van (nieuwe) kunststof pallets, bakken en boxen. Vuur speelt daarin geen enkele rol.

Naar het oordeel van de rechtbank doet sub c zich in dit geval ook niet voor. Hoewel het effectief blussen van een brand in zijn algemeenheid wel dienstbaar kan zijn áán een bedrijf doordat in het gunstigste geval wordt voorkomen dat het uitgeoefende bedrijf of de taakuitoefening moet worden beëindigd, is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat het blussen als zodanig een rol speelt ín het uitgeoefende bedrijf of ín die taaktuitoefening.

Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat sub d zich niet voordoet. Eiseres kon niet erover beschikken dat de verboden gedraging – het blussen van de brand door de brandweer en daarmee het verontreinigen van het oppervlaktewater – kon plaatsvinden. Het al dan niet aanvaarden van de verboden gedraging is dan niet meer relevant.

6.8.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn er daarom onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan eiseres redelijkerwijs aansprakelijk kan worden gehouden voor de door de brandweer uitgevoerde bluswerkzaamheden en de daardoor ontstane vervuiling van het oppervlakte water. Er is niet voldaan aan de criteria op grond waarvan geoordeeld kan worden dat, gelet op de concrete omstandigheden van het geval, de desbetreffende gedraging in de sfeer van de rechtspersoon is verricht en daarom aan die rechtspersoon zou kunnen worden toegerekend. Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiseres slaagt.

6.9.

Nu eiseres niet als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid van de Awb kan worden aangemerkt is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte zeer spoedeisende bestuursdwang ten opzichte van eisers heeft toegepast en daarom ook ten onrechte is overgegaan tot het verhalen op eiseres van de kosten die met die bestuursdwang verbonden waren.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBNNE:2023:5111