De aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen

6. De heersende lijn in de rechtspraak van de diverse rechtbanken en gerechtshoven – waarvan een aantal uitspraken is aangehaald in overweging 4. en 5. – steunt op een inmiddels langere tijd geleden gewezen uitspraak van de Hoge Raad van 18 oktober 1995 waarin is uitgemaakt dat de naheffingsaanslag parkeerbelasting niet (tevens) een strafvervolging (criminal charge) is zoals bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM).5 Het wel of niet aanmerken van een bepaalde maatregel als strafvervolging maakt voor de rechtsbescherming een groot verschil, omdat ook de beschermende maatregelen uit artikel 6 van het EVRM in dat geval van toepassing zijn. Als dat net als in de genoemde uitspraken niet wordt gedaan, dan heeft de nationale rechter ruimte om te oorden dat (nagenoeg) geen beroep kan worden gedaan op het ontbreken van verwijtbaarheid of een onevenredigheid tussen de concrete gedraging en de (financiële) hoogte van de maatregel (zoals dat beroep in het strafrecht zijn ingang vindt via strafuitsluitingsgronden of strafmatigende omstandigheden).

6.1.

Vanwege deze zeer nadelige consequenties voor de rechtsbescherming van de rechtszoekende is bij de rechtbank de vraag opgekomen of deze benadering nog langer moet worden aanvaard, en met name de uitkomst daarvan dat de rechter in een concreet geval geen maatwerk kan toepassen. Daarbij slaat de rechtbank acht op recente ontwikkelingen in het bestuursrecht ten aanzien van de toetsing van overheidsbesluiten door de bestuursrechter. In de literatuur is bepleit dat die ontwikkelingen niet aan het belastingrecht voorbij zouden moeten gaan.6 De rechtbank zoekt dan ook een bij deze ontwikkelingen passende en rechtvaardige balans tussen enerzijds het belang van individuele rechtsbescherming en anderzijds het belang van de overheid bij een (kosten)efficiënt en praktisch uitvoerbaar handhavingssysteem.

6.2.

De naheffingsaanslag parkeerbelasting bestaat uit een combinatie van twee componenten: 1) de eigenlijke naheffing (d.w.z. de naheffing van de niet betaalde parkeerbelasting) en 2) de kosten naheffing. Elders in het belastingrecht is de combinatie van de eigenlijke naheffing en een fiscale boete mogelijk. In die laatste gevallen wordt de naheffingsaanslag niet gezien als een strafvervolging en de fiscale boete wel. De naheffing is een objectieve belasting ten aanzien waarvan geen maatwerk mogelijk is. Ten aanzien van de fiscale boete is dat wel het geval (al is het maar omdat artikel 6 van het EVRM daartoe noopt). De rechtbank wil met het stellen van prejudiciële vragen niet het karakter van de eigenlijke naheffing ter discussie stellen, maar enkel dat van de kosten naheffing. In dat kader vraagt de rechtbank allereerst of de kosten naheffing (als onderdeel van de naheffingsaanslag parkeerbelasting) nog altijd niet (tevens) moeten worden gezien als een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Ook als dat niet zo is vraagt de rechtbank zich af of de wet eraan in de weg staat dat zij in een concreet geval maatwerk toepast.

6.3.

Het voorgaande is voor de rechtbank aanleiding om de navolgende prejudiciële vragen te stellen.

De eerste prejudiciële vraag

7. Door middel van de eerste prejudiciële vraag wil de rechtbank de Hoge Raad vragen of de kosten naheffing al dan (nog altijd) niet (tevens) een strafvervolging is zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

Kanttekeningen bij de huidige lijn in de rechtspraak

7.1.

Centraal staat dus de vraag wat de zogenaamde kosten naheffing (als onderdeel van de naheffingsaanslag parkeerbelasting) juridisch gezien zijn. In de heersende rechtspraak (waarvan een aantal uitspraken is genoemd in overweging 4. en 5.) is die vraag telkens beantwoord door de naheffingsaanslag parkeerbelasting in zijn geheel op één lijn te stellen met de naheffingsaanslag zoals die ook bij andere belastingen bestaat, zoals de toeristenbelasting en de inkomstenbelasting. De gedachte is dan: er is te weinig belasting betaald en met de naheffingsaanslag wordt de te weinig betaalde belasting alsnog geïnd. Om die reden wordt een naheffingsaanslag gezien als een herstelmaatregel en niet als een straf. Daaraan doet niet af dat die aanslag in het specifieke geval van de parkeerbelasting wordt vermeerderd met een bedrag om de kosten voor de oplegging goed te maken.

7.2.

Deze redenering komt er dus op neer dat een willekeurige maatregel vanzelf een herstelmaatregel wordt vanwege het enkele feit dat die in de juridische vorm van een herstelmaatregel in de wet wordt opgenomen. Dat zou in beeldspraak hetzelfde zijn als een willekeurige substantie in een pot doen, op die pot een etiket met de tekst “chocoladepasta” plakken en dan stellen dat de inhoud chocoladepasta is (geworden). Maar de enige manier om vast te stellen of dat in voorkomend geval ook werkelijk zo is, is door de pot te openen om vervolgens vast te stellen wat er feitelijk inzit. Terug naar deze zaak betekent dit dat niet voorop moet worden gesteld welk instrument de wetgever voor de handhaving heeft gekozen.7 Er moet met name worden gekeken naar wat er feitelijk gebeurt. Dat is ook de manier waarop het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kwesties als deze beoordeelt.8 Die kijkt dan naar de aard van de overtreding en de aard en zwaarte van de sanctie en niet naar de wetssystematische keuze van de wetgever.

Wetsgeschiedenis en eerdere rechtspraak

7.3.

Oorspronkelijk werden in Nederland parkeerovertredingen via het strafrecht gehandhaafd en was er dus geen verschil in rechtsbescherming. Dat gold dus voor het niet betalen van parkeergeld, maar ook voor het overschrijden van de parkeertijd in een parkeerzone,9 parkeren op een plaats waar een parkeerverbod geldt (verkeersbord E1)10 of op een plaats die bestemd is voor het direct laden en lossen van goederen (verkeersbord E7).11 In de jaren ’80-’90 van de vorige eeuw is besloten om deze gedragingen uit het strafrecht te halen. Het “niet betalen van parkeergeld” is toen van het strafrecht overgeheveld naar het (gemeentelijk) belastingrecht, onder andere om de handhaving voor de gemeente eenvoudiger en effectiever te maken en de (parkeer)inkomsten te vergroten.12 Tegen het ander ongewenst parkeergedrag wordt sindsdien opgetreden met een zogenaamde administratieve sanctie die elders in het bestuursrecht is ondergebracht.13

7.3.1.

Bij de hiervoor genoemde wetswijziging is ook nagedacht over de rechtsbescherming van de burger. De Hoge Raad heeft zich daar nadien ook over uitgelaten. Ten aanzien van de laatstgenoemde administratieve sanctie heeft de wetgever duidelijk uitgesproken dat sprake is van een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM.14 De Hoge Raad heeft datzelfde geoordeeld.15

7.3.2.

Bij de indiening van het wetsontwerp waarmee het “niet betalen van parkeergeld” moest worden overgeheveld van het strafrecht naar het (gemeentelijk) belastingrecht, heeft de regering aanvankelijk expliciet uitgesproken “dat artikel 6 EVRM eveneens van toepassing is op de in dit wetsvoorstel vervatte procedure.”16 Daarbij heeft de regering gewezen op het toen onlangs gewezen arrest van de Hoge Raad van 19 juni 198517 waarin onder andere het volgende is overwogen: “Verhogingen die worden opgelegd (…) zijn sancties gesteld op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter – namelijk een verwijtbaar handelen of nalaten, waardoor de overheid wordt belemmerd in de heffing van een wettelijk verschuldigde belasting – en de bedoeling van deze verhogingen is dat zij zowel preventief als bestraffend werken. Dat het opleggen van deze verhogingen is onttrokken aan het Nederlandse strafrechtstelsel valt voorts niet terug te voeren op enig oordeel omtrent de strafwaardigheid van het vergrijp, maar berust op overwegingen van doelmatigheid – waarbij in het bijzonder betekenis toekomt aan de overweging dat de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat niet toereikend is om het grote aantal verhogingen als strafzaken te behandelen – en doet ook niet af aan het preventieve en bestraffende karakter van de onderwerpelijke sanctie (…).”

7.3.3.

Tijdens de behandeling van het wetsontwerp veranderde de regering echter van opvatting en wilde men onder de toepassing van artikel 6 EVRM uitkomen.18 Dit heeft men gedaan door niet langer in de wet een belastingverhoging op te nemen – waardoor de maatregel volgens de eerdergenoemde uitspraak van de Hoge Raad van 19 juni 1985 strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM zou opleveren – maar door te spreken van een kostenvergoeding. De regering vond daarmee dus dat geen sprake (meer) was van strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM en de Hoge Raad heeft de regering hierin gevolgd in de (in overweging 6. genoemde) uitspraak van 18 oktober 1995. Het gerechtshof Amsterdam kwam in zijn daaraan voorafgaande uitspraak van 9 maart 1994 tot een gelijkluidend oordeel, al werd daarin wel overwogen: “Er kan begrip bestaan voor de opvatting van belanghebbende dat er sprake is van een gekunstelde constructie, nu het bedrag aan kosten een veelvoud bedraagt van het belastingbedrag. Het bedrag aan kosten zal immers naar in de maatschappij levende opvattingen wellicht worden gevoeld als een boete, terwijl het in juridische zin die kwalificatie mist.”. In zijn annotatie bij het genoemde arrest van de Hoge Raad merkt annotator M.W.C. Feteris op: “Het is de vraag of de wetgever met deze metamorfose van verhoging in kostenvergoeding inderdaad aan de toepassing van
art. 6 EVRM kan ontkomen. Valt dit nog binnen de vrijheid van de overheid om de verdragsrechtelijk goedkoopste weg te kiezen, of is hier sprake van ongeoorloofde ontduiking van het EVRM via ,,etikettenzwendel”? (…) De Hoge Raad gunt de wetgever in dit arrest het voordeel van de twijfel. (…)”19

Overwegingen van de rechtbank

7.4.

De rechtbank vraag zich af of er (nog altijd) aanleiding bestaat om dat voordeel van de twijfel nog langer te gunnen. De rechtbank betrekt daarbij dat het EHRM al eerder heeft uitgesproken dat in een democratische samenleving het recht op een eerlijke rechtsbedeling zo’n belangrijke plaats inneemt dat een terughoudende uitleg van artikel 6 van het EVRM niet zou beantwoorden aan het doel en de strekking van die bepaling.20

7.5.

Bij de uitleg van die bepaling heeft de rechtbank (zoals in de in 7.2. besproken rechtspraak is aangegeven) allereerst gekeken naar de aard van de overtreding.

7.5.1.

Parkeerovertredingen waren oorspronkelijk allemaal in het strafrecht geregeld en kennen dus een strafrechtelijke oorsprong. Ondanks dat de wetgever nadien de handhaving van parkeergedrag in verschillende wettelijke regelingen heeft ondergebracht en daarmee een juridische scheiding tussen die gedragingen heeft aangebracht, is het tot op heden nog altijd zo dat praktisch gezien en gelet op de aard van de gedragingen, de scheiding tussen deze gedragingen niet scherp is, zo er al van enige praktische scheiding dan wel van een scheiding naar de aard van de gedragingen kan worden gesproken. Maatschappelijk wordt de naheffingsaanslag parkeerbelasting namelijk nog altijd als een boete ervaren. Dat blijkt ook uit het beroepschrift van eiser die daarin spreekt over een boete. Ook wordt op de website van de gemeente ’s-Hertogenbosch de naheffingsaanslag parkeerbelasting een parkeerboete genoemd.21 De heffingsambtenaar heeft van dat laatste op de zitting gezegd dat dit volgens hem juridisch niet zo is, maar dat dit zo is geformuleerd om de informatie op de website voor de burger beter begrijpelijk te maken. Toch ziet de rechtbank ook in die manier van communiceren bevestiging dat naar maatschappelijke opvattingen van een boete wordt gesproken. Overigens is het de rechtbank ambtshalve bekend dat ook heffingsambtenaren van andere gemeenten – al dan niet om deze reden – spreken van een boete.

7.5.2.

Ten aanzien van andere belastingen kan ook het instrument van de naheffingsaanslag worden ingezet als een belastingplichtige door het niet nakomen van een wettelijke verplichting geen of te weinig belasting heeft betaald, zoals ten aanzien van de inkomstenbelasting. In die gevallen wordt de naheffingsaanslag niet verhoogd met een kostenvergoeding, maar wordt een verzuimboete (of zelfs een vergrijpboete) opgelegd die wel als strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM wordt gezien. Ten aanzien van verzuimboetes houdt de rechter dan ook rekening met de aard en de ernst van de begane overtreding, de omstandigheden waaronder die zijn begaan en de persoonlijke omstandigheden van belanghebbende zoals die uit het dossier en tijdens de behandeling ter zitting naar voren zijn gekomen.22

7.6.

Ook heeft de rechtbank gekeken naar de aard en zwaarte van de sanctie en deze vergeleken met de (in overweging 7.3.1. genoemde) administratieve sancties en de (in overweging 7.5.2. genoemde) verzuimboetes die zijn wel aangemerkt als strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM.

7.6.1.

Wat dat betreft is er geen noemenswaardig verschil tussen de naheffingsaanslag parkeerbelasting en de administratieve sancties voor het overschrijden van de parkeertijd in een parkeerzone, parkeren op een plaats waar een parkeerverbod geldt, of op een plaats die bestemd is voor het direct laden en lossen van goederen. Deze bedragen momenteel € 110.23 Daarbij worden tevens € 9 administratiekosten24 in rekening gebracht wat het totaal op € 119 brengt. Een belanghebbende hoeft geen aanvullend bedrag te betalen om die sanctie ter toetsing aan de rechter voor te leggen.25 De kosten naheffing in deze zaak bedragen € 66,50 maar een belanghebbende moet daarnaast € 50 griffierecht betalen om de naheffingsaanslag ter toetsing aan de rechter voor te leggen.26 Dit komt in totaal neer op € 116,50 wat iemand in totaal moet betalen om (ook) toegang tot de rechter te krijgen. Deze totaalbedragen ontlopen elkaar niet noemenswaardig.

7.6.2.

Enkele van de verzuimboetes in het belastingrecht bedragen, behalve in uitzonderlijke gevallen, 50% van het wettelijk maximum van € 136.27 Dit is dus een bedrag van € 68, wat niet noemenswaardig verschilt met de kosten naheffing in deze zaak.

7.7.

Zo benaderd zijn er zeker argumenten om de kosten naheffing als strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM te zien.

7.8.

Als wordt geoordeeld dat kosten naheffing een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM zijn, dan brengt dat met zich mee dat de belastingrechter die over de rechtmatigheid van de oplegging daarvan full jurisdiction moet hebben.28 Een uitvloeisel daarvan is dat – anders dan wordt aangenomen in de heersende rechtspraak (waarvan een aantal uitspraken is genoemd in overweging 4. en 5.) – de belastingrechter kan beoordelen of de gedraging die aanleiding gaf tot het opleggen van de naheffingsaanslag verwijtbaar is dan wel of het in rekening brengen van de (volledige) kosten naheffing passend en geboden is.

7.9.

De heffingsambtenaar heeft in het verweerschrift onderbouwd en op de zitting benadrukt dat de opbrengsten van naheffingsaanslagen parkeerbelasting ook daadwerkelijk als een kostenvergoeding worden ingezet. Eiser heeft dat niet bestreden en de rechtbank ziet mede daarom ook geen enkele aanleiding daaraan te twijfelen. Dat hoeft naar het oordeel van de rechtbank echter niet in de weg te staan aan een kwalificatie van strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM. Of de waarborgen van het EVRM van toepassing zijn, moet worden bepaald aan de hand van het EVRM zelf en niet aan de hand van het nationale (Nederlandse) recht.29 Daarnaast houdt de Rijksoverheid in haar begroting rekening met de inkomsten uit wel als zodanig aangemerkte (verkeers)boetes om (onder andere) de handhaving te bekostigen; ook verhoogt zij die boetes als de inkomsten daaruit tegenvallen30 (wat de gemeentelijke overheid overigens niet kan doen). Dat (verkeers)boetes door de Rijksoverheid tevens als middel worden gezien om overheidsuitgaven te bekostigen maakt niet dat daarmee dus geen sprake (meer) is van een strafvervolging.

7.10.

Verder verdient opmerking dat parkeerbelasting op grond van artikel 225 van de Gemeentewet kan worden geheven, wat betekent dat het een bevoegdheid en geen verplichting is. Als een gemeente ervoor kiest om van deze bevoegdheid geen gebruik te maken, dan vindt optreden tegen ongewenst parkeergedrag plaats met een administratieve sanctie die (dus) wel het karakter van een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM heeft. De wetgever heeft dit bij de totstandkoming van de huidige wettelijke regeling onder ogen gezien en kennelijk geaccepteerd.31 Dit betekent dus dat de toepassing van artikel 6 EVRM kan afhangen van de keuze van een gemeenteraad om bij verordening te besluiten om parkeerbelasting te heffen. Daarbij kan de gemeenteraad bepalen dat parkeerbelasting slechts op een gedeelte van het grondgebied van de gemeente wordt geheven. Dit kan tot de situatie leiden dat een persoon die zijn voertuig (net) binnen dat aangewezen gebied parkeert bij bepaald ongewenst parkeergedrag geen aanspraak kan maken op de bescherming van artikel 6 van het EVRM, terwijl een persoon die eenzelfde soort gedrag aan de dag legt om de hoek van de straat (net) buiten dat aangewezen gebied wel aanspraak kan maken op die bescherming. De rechtbank vraagt zich af of de toepassing van artikel 6 van het EVRM van dergelijke keuzes van de gemeentelijke wetgever afhankelijk kan worden gesteld en, zo ja, of de gemeenteraad bij het maken van die keuze expliciet kenbaar moet maken zich rekenschap te hebben gegeven van de gevolgen daarvan voor de toepassing van artikel 6 van het EVRM.

7.11.

De voorgaande overwegingen geven de rechtbank aanleiding om de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad te stellen:

1. “Zijn de kosten naheffing als onderdeel van de naheffingsaanslag parkeerbelasting al dan (nog altijd) niet (tevens) aan te merken als een strafvervolging zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM?”
2. “Mag de toepassing van artikel 6 van het EVRM afhankelijk worden gesteld van de keuzes van de gemeentelijke wetgever (bij het bepalen van de omvang van het gebied waarbinnen parkeerbelasting wordt geheven) en, zo ja, moet de gemeenteraad bij het maken van die keuze expliciet kenbaar maken zich rekenschap te hebben gegeven van de gevolgen daarvan voor de toepassing van artikel 6 van het EVRM?”

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RBOBR:2023:5711