Mag een toezichthouder overal zomaar naar binnentreden? Hoe zit het ook alweer met de machtiging voor het binnentreden? En wat als het niet gaat zoals het zou moeten? Is het bewijs van die controle dan toch bruikbaar? In deze kernkennis blog praat ik je bij over hoe het ook alweer zit met het betreden van plaatsen en woningen door toezichthouders.
Klop, klop!
De kernbepaling van de Awb over het betreden is artikel 5:15 Awb. Op grond van dat artikel mag een toezichthouder “elke plaats” betreden. Er is echter een belangrijke uitzondering: een woning mag je in beginsel niet betreden zonder toestemming van de bewoner.
Onder “elke plaats” kan je denken aan letterlijk ‘elke plaats’. Denk aan bedrijfspanden, tuinen, kantoren, winkels, fabrieken, boomhutten enzovoort. Voor zaken en vervoermiddelen zijn er aparte bevoegdheden in de Awb (artikel 5:18 en 5:19 Awb), maar zover de zaak of het vervoermiddel tevens een plaats is, staat de bevoegdheid om er naar binnen te gaan in artikel 5:15 Awb (ECLI:NL:PHR:2018:128).
Artikel 5:15 Awb ziet op ‘betreden’. De term ‘binnentreden’ wordt echter ook vaak gebruikt. Dat komt omdat de Algemene Wet op het Binnentreden (zie hierna) spreekt over ‘binnentreden’ in plaats van ‘betreden’. Het zijn echter synoniemen, dus het is om het even welke term je gebruikt.
Maar alleen als het redelijk en noodzakelijk is!
In artikel 5:13 Awb zit wel een belangrijke beperking aan deze bevoegdheid. Binnentreden mag alleen als dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor het vervullen van de taak van de toezichthouder. Of dat zo is, zal per geval anders zijn. De drempel is wel vrij laag. Het is bijvoorbeeld niet zo dat de toezichthouder een concreet vermoeden van een strafbaar feit moet hebben.
Bij een woning naar binnen mag niet zomaar
Het betreden van een woning is streng gereguleerd. Een woning is een plaats waar zich daadwerkelijk privéhuiselijk leven afspeelt. Dat kan dus ook een gekraakt pand zijn, een boomhut of een caravan – zo lang iemand daar maar daadwerkelijk woont. Het huisrecht is een grondwettelijk beschermd recht (zie artikel 12 Grondwet en artikel 8 EVRM). Alleen als dat bij de wet is geregeld mag daar een inbreuk op worden gemaakt.
Dit betekent dat een woning alleen mag worden betreden met toestemming van de bewoner. Tenzij er een wet is die het binnentreden expliciet toestaat. Een dergelijke bepaling kan je bijvoorbeeld vinden in artikel 34 Huisvestingswet 2014. Daarin is opgenomen dat:
“[d]e toezichthouder […] bevoegd [is], met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.”
Onder de Omgevingswet zullen meer toezichthouders een woning binnen mogen
Onder de Omgevingswet (artikel 18.7) komt er een ruime betredingsbevoegdheid voor woningen. De Omgevingswet maakt het namelijk mogelijk dat in het toezichthouder aanwijzingsbesluit deze bevoegdheid wordt verleend. Vermoedelijk zal hier ruim gebruik van gemaakt worden. De meeste omgevingsrechtelijke toezichthouders zullen in de uitoefening van hun functie ooit wel eens een woning binnen moeten gaan namelijk. Het scheelt dan later administratieve handelingen om ze gelijk bij de aanwijzing die bevoegdheid te verlenen. Het ligt dan ook voor de hand dat bestuursorganen deze bevoegdheid ruimhartig zullen gaan toekennen.
Wat heb je nodig om een woning te betreden?
Op grond van de Algemene Wet op het Binnentreden (‘Awob’ – of soms afgekort als ‘Awbi’) gelden de volgende eisen:
- De toezichthouder moet zich legitimeren en het doel van het binnentreden melden aan de bewoner (artikel 1, lid 1, Awob);
- De toezichthouder moet een machtiging hebben als hij geen toestemming van de bewoner krijgt (artikel 2, lid 1, Awob);
Er lijkt discussie mogelijk over de vraag of, als er een bijzondere wet is die het binnentreden mogelijk maakt, er een machtiging nodig is. Uit ECLI:NL:RVS:2020:577 lijkt te volgen dat dit niet altijd nodig is. De memorie van toelichting op de Awob (p.3) zegt echter:
Voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner is een machtiging tot binnentreden vereist. De ambtenaar die in een wet bevoegd wordt verklaard om zonder toestemming van de bewoner in diens woning binnen te treden, treedt zonder toestemming rechtmatig binnen, wanneer hij in het bezit is van zo een machtiging.
Ook artikel 4 Awob wijst die kant op:
De machtiging kan uitsluitend worden gegeven aan degene die bij of krachtens de wet bevoegd is verklaard zonder toestemming van de bewoners in een woning binnen te treden.
De machtiging
Een machtiging kan van een aantal verschillende instanties komen, zoals de Officier van Justitie (voor strafvorderlijke doeleinden), maar ook van de burgemeester (artikel 3, lid 2, Awob). Voor de toezichthouder betekent dit in de praktijk dat de burgemeester hem moet machtigen. Zo’n machtiging ziet er zo uit :
Wat als er haast is?
In noodsituaties is het wat makkelijker. Artikel 1, lid 3, Awob bepaalt namelijk dat bij noodsituaties de vereisten niet gelden:
“Indien de naleving van de [Awob verplichtingen] naar redelijke verwachting ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van personen of goederen, [of] feitelijk onmogelijk is […], gelden deze verplichtingen slechts voor zover de naleving daarvan in die omstandigheden kan worden gevergd.”
Wat als de belanghebbende ‘nee’ zegt?
Als de toezichthouder de toegang tot een plaats (of een woning – ondanks de machtiging) wordt geweigerd, dan kan hij de hulp van de politie inroepen. Artikel 5:15, lid 2, Awb bepaalt namelijk dat de toezichthouder “zich [zo nodig] toegang [verschaft] met behulp van de sterke arm”.
Het weigeren van de toegang is verder ook een strafbaar feit ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. Daar staat een celstraf op van 3 maanden, of een boete van de tweede categorie (€ 4.150,-). De Hoge Raad heeft bepaald dat als een toezichthouder zich als zodanig bekend heeft gemaakt (en gelegitimeerd), het doel van zijn onderzoek heeft medegedeeld en de wens kenbaar heeft gemaakt om de plaats te betreden – het weigeren (ook bij de eerste keer) – gelijk strafbaar is (ECLI:NL:HR:2017:2634).
Wat als er een slot op de deur zit?
Als de belanghebbende ‘nee’ zegt, dat zit de deur vaak ook op slot. In zo een geval is de toezichthouder op grond van artikel 5:15, lid 2, Awb zichzelf de toegang te verschaffen, zo nodig met geweld (zie ook artikel 9 Awob). Impliciet in deze bevoegdheid zit ook het openbreken van deuren en sloten, mits redelijk en nodig (zie artikel 5:13 Awb). Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBMNE:2017:838:
“24. Eiseres voert verder aan dat het optreden van verweerder bij het binnentreden in haar woning in strijd is met de proportionaliteit en subsidiariteit. Verweerder heeft zich, na drie keer zachtjes kloppen, toegang verschaft tot de woning van eiseres door de voordeur open te breken met een breekijzer en een houten balk. Verweerder had er volgens eiseres voor moeten kiezen om eerst minder verstrekkende maatregelen toe te passen zoals harder kloppen en roepen alvorens over te gaan tot toepassing van het meest verstrekkende alternatief.
25. De rechtbank stelt op basis van het proces-verbaal vast dat verweerder heeft aangebeld en heeft geklopt en gebonkt op de deur van de woning van eiseres alvorens aan de timmerman opdracht is gegeven om het cilinderslot uit te trekken. Vervolgens heeft verweerder de deur met een balk en koevoet verder geopend. Toezichthouder [C] , die op 10 februari 2016 bij het binnentreden van de woning aanwezig was, heeft een en ander ter zitting bevestigd. Ten aanzien van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal verwijst de rechtbank naar hetgeen hierover is overwogen in rechtsoverweging 18 van deze uitspraak. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij het binnentreden in de woning in strijd heeft gehandeld met de proportionaliteit en subsidiariteit. De beroepsgrond slaagt niet.”
Wat (en wie) mag de toezichthouder meenemen?
De toezichthouder is bevoegd om zich “te doen vergezellen” en om noodzakelijk materiaal mee te nemen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een deskundige met meetapparatuur. De personen die de toezichthouder vergezellen hoeven niet zelf toezichthouder of ambtenaar te zijn. Er hoeft geen formeel besluit te worden genomen om deze personen mee te nemen. Het volgt uit het feit dat de toezichthouder de spullen of personen feitelijk meeneemt dat deze op grond van artikel 5:15 Awb worden meegenomen (ECLI:NL:PHR:2019:1131).
Er is geen wettelijke beperking op het meenemen van materiaal of personen. De enige beperking is artikel 5:13 Awb: de meegenomen personen en materialen moeten redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor het vervullen van de taak van de toezichthouder.
Eenmaal binnen: zoekend rondkijken
De bevoegdheid om plaatsen te betreden is wat anders dan de bevoegdheid om iets te onderzoeken. Daarvoor moet je in artikel 5:18 Awb en 5:19 Awb zijn (al naar gelang er een zaak of een vervoermiddel wordt onderzocht).
Let ook goed op: de onderzoeksbevoegdheden van de toezichthouder zijn geen doorzoekingsbevoegdheid zoals je dat misschien uit het Strafrecht kent. De toezichthouder mag “zoekend rondkijken” en daartoe deuren naar vertrekken openen. De toezichthouder mag echter niet doorzoeken (gericht kasjes openen, bedden optillen etc). De Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad somde de bevoegdheid van artikel 5:15 Awb zo op dat de toezichthouder bij het betreden “bij wijze van spreken met de handen op de rug mag rondkijken” (ECLI:NL:PHR:2018:126).
Welke rechtsbescherming is er voor de belanghebbende als de overheid zich niet aan de regels houdt?
Het binnentreden (al dan niet met behulp van de sterke arm) is een feitelijk handelen door de toezichthouder. Het is dus geen besluit in de zin van de Awb (zie ECLI:NL:RVS:2013:199). De belanghebbende zal dus een civiele procedure aanhangig moeten maken als hij meent dat het betreden onrechtmatig is. Dat gebeurt feitelijk nooit, omdat de kosten daarvoor niet in verhouding staan tot de baten van die procedure. Bovendien is het vaak mosterd na de maaltijd: dan zijn de toezichthouders al lang en breed weg.
Het onrechtmatig binnentreden kan wel door de bestuursrechter worden getoetst als het binnentreden heeft geleid tot een handhavingsbesluit. Het zonder machtiging betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner kan namelijk betekenen dat het verzamelde bewijs onrechtmatig verkregen is. Dat is echter niet snel het geval. Er zal dan vaak wat meer aan de hand moeten zijn dan alleen het onrechtmatig binnentreden. Het gaat dan om excessen. Denk bijvoorbeeld aan zoiets als een nachtelijke inbraak door toezichthouders.
In de praktijk vertaalt een onrechtmatig binnentreden zich vaak wel in andere vorm van compensatie. Zo leidt het soms tot een boetematiging of het (gedeeltelijk) moeten afzien van kostenverhaal door het bestuursorgaan (ECLI:NL:RVS:2017:2233).
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.
Leave a Reply