Conclusie A-G: derde-belanghebbenden bij boetebesluiten – wie mag er meedoen?

Als je in het bestraffende bestuursrecht zit, is dit een belangrijke ontwikkeling. In het kort stelt A-G Widdershoven in zijn conclusie van 10 december 2025 als lijn voor: alleen de verzoeker om handhaving (en dus niet: iedere derde-belanghebbende) kan meeprocederen over de vraag of er terecht geen boete is opgelegd dan wel of een opgelegde boete hoog genoeg is. De verzoeker om handhaving kan dus wél ‘vol’ meedoen, maar iedereen anders mag helemaal niet meedoen.  De verzoeker om handhaving heeft dan ook gewoon recht op alle stukken in die procedure – behalve als er gewichtige redenen zijn om die stukken niet te delen met hem (artikel 8:29 Awb).

De casus

De vakbond FNV verstrekt informatie over vermeende overtredingen van rij- en rusttijden door een transportonderneming en vraagt om handhaving bij de Inspectie Leefomgeving & Transport ( ‘IL&T’). Daarop legt de IL&T een boete op. De vakbond wil vervolgens betrokken worden bij de procedure over het boetebesluit, om de hoogte van de boete ter discussie te stellen en om inzage in stukken te krijgen. De IL&T zegt echter: een boetebesluit is punitief van aard en raakt primair de overtreder, daar heeft de FNV niets mee te maken.

De rechtbank Midden-Nederland volgde het standpunt van de IL&T. In hoger beroep vraagt de Afdeling bestuursrechtspraak A-G Widdershoven om er wat van te vinden: mag een derde-belanghebbende wel meedoen bij een boetebesluit? En zo ja: wie? En hoe zit dat dan met de stukken?

Wanneer heb je dan voldoende belang?

In het kort komt de A-G tot de conclusie dat alleen de verzoeker om handhaving (en dus niet: iedere derde-belanghebbende) kan meeprocederen over de vraag of er terecht geen boete is opgelegd dan wel of een opgelegde boete hoog genoeg is. De verzoeker om handhaving kan dus wél ‘vol’ meedoen, maar iedereen anders mag helemaal niet meedoen. Ook heeft de verzoeker om handhaving recht op de stukken in de procedure.

Collectieve of algemeen belangenbehartigers mogen ook meer doen

Ook collectieve of algemeen belangenbehartigers (zoals de FNV) kunnen volgens de A-G meedoen op het moment dat zij voldoen aan de vereisten aan dergelijke partijen om als belanghebbende te worden aangemerkt. Dit acht de A-G overigens een verruiming van de huidige rechtspraak, waar vanwege het bestraffende karakter van een boete kritisch naar dit soort partijen werd gekeken. Zo merkt de A-G op:

“Vergeleken met de huidige praktijk betekent dit een graduele verruiming van de kring van belanghebbenden, vooral omdat buiten twijfel wordt gesteld dat ook collectieve of algemeen belangbehartigers in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb, belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een boete.”

Relevantie voor de praktijk

Deze conclusie is relevant in een tijd waarin handhaving steeds vaker wordt aangejaagd door derden zoals vakbonden, ngo’s en concurrenten. Tegelijkertijd raakt zij aan de kern van het boeterecht: de boete als individuele, punitieve sanctie, waarbij de rechtsbescherming van de overtreder centraal staat. De A-G zoekt nadrukkelijk naar balans. Geen categorische uitsluiting van derden, maar hij zet ook niet de poorten wagenwijd open voor jan en alleman.

Redelijk uitgangspunt met interessante gevolgen
Het lijkt mij een hele genuanceerde en redelijke lijn waar A-G Widdershoven op uitkomt. Het heeft wel interessante implicaties. Het heeft dan echt grote voordelen om actief om handhaving te vragen. Zo in de gauwigheid denk ik dan aan de rol van claimstichtingen. Die hebben begrijpelijkerwijs wel interesse in de uitkomst en stukken in zo’n handhavingsprocedure. Maar je kan dan (bij deze lijn) niet halverwege invoegen als derde-belanghebbende in de procedure. Alleen als jij zelf om handhaving hebt gevraagd mag je dan meedoen.

Neem bijvoorbeeld als het gaat om een kartel. Deze lijn houdt dan in dat de derden (de benadeelden van het kartel) alleen de stukken uit die procedure langs bestuursrechtelijke weg kunnen krijgen, als zij aanvankelijk hebben gevraagd om handhavend op te treden. Als zij zich later proberen te voegen als derde-belanghebbende (om bijvoorbeeld de stukken te bemachtigen), dan is het antwoord ‘njet, want jij bent niet de verzoeker om handhaving’.

In het verlengde daarvan vraag ik mij af: wat nu als je als derde-belanghebbende bekend raakt met die boete en mee wil procederen. Kan je dan alsnog een handhavingsverzoek indienen om zo te regelen dat je mee mag doen? Ik vermoed van niet, maar er zal vast iemand zijn die het gaat proberen.

En wat dacht je van een bestuursorgaan die al ambtshalve onderzoek aan het doen was naar een overtreding, waarna er een verzoek om handhaving wordt gedaan over die overtreding. Mag die verzoeker dan toch mee doen, ook al wordt het besluit eigenlijk ambtshalve genomen?

Conclusie

Zoals altijd in het recht: de ene vraag wordt beantwoord en dan kan je meteen aan de slag met de volgende vragen. De Conclusie van de A-G zal nu leiden tot een uitspraak van de Afdeling. Ik ben benieuwd wat de Afdeling ervan gaat maken!

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.