ABRvS 13 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2767 – Payrollbedrijven hebben geen bijzondere positie voor de Wav (iit oordeel rb), maar NLA heeft in dit geval gezegd dat ze het heeft meegewogen maar het is niet te vinden in het besluit.

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Datum uitspraak: 13 mei 2026

Datum publicatie: 13 mei 2026

ECLI: ECLI:NL:RVS:2026:2767

De beoordeling van de betogen

3.4.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd, maar komt op andere gronden dan de rechtbank tot die conclusie. De Afdeling is verder van oordeel dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft vastgesteld op € 13.000,00. De Afdeling legt dit hierna uit.

3.5.    In het bezwaarschrift van 21 december 2023 heeft [appellant] aangevoerd dat payrollbedrijven een deels afwijkende positie hebben en dat dit ook met zoveel woorden volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3188, onder 3.3.

Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat payrollbedrijven op grotere afstand staan van de werkzaamheden, omdat de werknemer feitelijk ergens anders werkt en payrollbedrijven niet verantwoordelijk zijn voor de werving en selectie van die werknemer, wat wel het geval is bij detacherings- en uitzendbureaus. Door deze afstand is het voor payrollbedrijven zoals zijzelf lastiger om toezicht te houden op de werknemer, bijvoorbeeld als het gaat om het naleven van de werktijden. [appellant] heeft verder toegelicht dat de door haar aangehaalde uitspraak van 23 augustus 2023 weliswaar over een ander juridisch kader gaat, maar dat de Afdeling daarin een indicatie heeft gegeven dat er in het kader van een bestraffende sanctie anders naar payrollbedrijven kan worden gekeken.

3.6.    In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de uitspraak van 23 augustus 2023 over een ander juridisch kader gaat, maar dat het niettemin op zijn weg ligt om de overweging van de Afdeling over de deels algemeen afwijkende positie van payrollbedrijven bij de beoordeling in deze zaak te betrekken, specifiek in de mate van verwijtbaarheid.

Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij sinds de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 de boete meer afstemt op de mate van verwijtbaarheid. Hieronder valt wat een werkgever heeft gedaan of had kunnen doen om een overtreding te voorkomen. Volgens de minister is hierbij relevant dat payrollbedrijven op een grotere afstand tot de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden staan. De minister heeft verder toegelicht dat verwijtbaarheid een glijdende schaal is. Hij heeft eerst in algemene zin gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant]. In dit kader heeft hij vastgesteld dat zich geen situatie voordoet waarin hij [appellant] de overtredingen in het geheel niet mag verwijten, gelet op het aantal overtredingen, de omvang van deze overtredingen, de periode waarover [appellant] deze overtredingen heeft begaan en de acties die zij wel en niet heeft ondernomen. Vervolgens heeft hij betrokken dat [appellant] als payrollbedrijf enerzijds op grotere afstand tot de werkvloer staat, maar anderzijds dat zij een groot bedrijf is en dat het uitlenen van personeel haar kernactiviteit is en dat zij daarom oplettender had moeten zijn bij het houden van toezicht op naleving van de Wav. Volgens de minister is hij in deze zaak daarom uitgegaan van normale verwijtbaarheid, maar heeft hij wel iets coulanter naar de feiten en omstandigheden gekeken, omdat [appellant] een payrollbedrijf is. Vanuit dat perspectief heeft hij per betrokkene gekeken naar de mate van verwijtbaarheid van [appellant].

3.7.    De Afdeling begrijpt uit de toelichting die partijen tijdens de zitting hebben gegeven, dat zij niet betogen dat payrollbedrijven in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. Dat kan overigens ook niet worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, onder 3.1 tot en met 3.6. Zoals partijen zelf ook hebben opgemerkt, gaat die uitspraak over een ander juridisch kader. Die uitspraak gaat namelijk over de vraag of de zorgplicht bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ook een vergewis- en toezichtplicht omvat en of het opleggen van een boete voor het overtreden van die bepaling in strijd is met het lex-certabeginsel. Verder gaat die uitspraak, gelet op wat daarin onder 2 is overwogen, alleen over payrollbedrijven die optreden als erkend referent. De overweging onder 3.3 dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nu: de minister van Asiel en Migratie) tijdens de zitting heeft erkend dat een payrollbedrijf op grotere afstand van de kennismigrant staat dan de inlener/feitelijk werkgever, omdat het de inlener is die de werving en selectie van de kandidaten verzorgt, moet dan ook in dit licht worden gelezen. Dit geldt ook voor de overweging onder 3.3 van die uitspraak dat niet valt in te zien waarom, mede gezien de ook bij de staatssecretaris bekende, deels algemeen afwijkende positie die referent-payrollbedrijven innemen in met name het wervings- en selectietraject van kennismigranten, geen specifiek daarop gerichte algemene regels of aanwijzingen hadden kunnen worden opgesteld en gedeeld.

3.8.    Hoewel payrollbedrijven dus niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav, betoogt de minister wel dat hij in dit geval bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is. De toelichting die de minister tijdens de zitting heeft gegeven over hoe hij dat heeft gedaan, is naar het oordeel van de Afdeling echter niet terug te lezen in het besluit van 5 april 2024. De minister heeft onder het kopje ‘Hoogte van de boete’ geschreven dat hij bij de beoordeling in deze zaak zal betrekken dat [appellant] een payrollbedrijf is, specifiek voor de mate van verwijtbaarheid. Daarna heeft hij geschreven dat hij in het kader van de evenredigheidsbeoordeling de mate van verwijtbaarheid voor iedere overtreding bij het vaststellen van de boete moet betrekken. Vervolgens heeft hij onder de kopjes ‘Verwijtbaarheid overtreding [betrokkene]’ per betrokkene toegelicht hoe hij tot de mate van verwijtbaarheid van iedere overtreding is gekomen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling heeft betrokken dat zij rechtmatig verblijf in Nederland hadden, dat [appellant] hen correct in de administratie had opgenomen en dat [appellant] hen in overeenstemming met de wettelijke regels had verloond. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gelden deze omstandigheden echter net zo goed voor werkgevers die geen payrollbedrijven zijn.

Verder heeft de minister voor alle betrokkenen bij de beoordeling betrokken hoe vaak en met hoeveel tijd zij de maximaal toegestane werkduur hebben overschreden. Deze omstandigheden gaan echter niet over de mate van verwijtbaarheid. Voor de mate waarin de minister een overtreding aan de overtreder mag verwijten, is namelijk onder meer relevant wat hij had kunnen doen en heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Daarentegen zijn omstandigheden zoals de omvang en de duur van de overtreding relevant voor de ernst van de overtreding. Daarnaast heeft de minister wat betreft betrokkenen 5 en 6 ook betrokken dat zij de teveel gewerkte uren later hebben gecompenseerd. Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht dat hij de boetes volgens zijn beleid strikt gelezen niet hoefde te matigen, omdat betrokkenen 5 en 6 de hun vergunde arbeidsduur niet in aaneengesloten weken hebben overschreden, maar dat hij dit uit coulance toch heeft gedaan. Dat deze coulance is ingegeven door de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, kan de Afdeling echter niet afleiden uit het besluit van 5 april 2024.

De tussenconclusie

3.9.    De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister het besluit van 5 april 2024 ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Maar de rechtbank heeft daaraan ten onrechte ten grondslag gelegd dat de minister daarin niet kenbaar rekening heeft gehouden met de bijzondere positie van [appellant] als payrollbedrijf, omdat payrollbedrijven niet in het algemeen een bijzondere positie innemen in het kader van de Wav. De minister heeft weliswaar betoogd dat hij bij het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid niettemin rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] een payrollbedrijf is, maar de Afdeling kan dat uit het besluit niet afleiden.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2026:2767