ABRvS 20 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2902 – Feitelijk leidinggever met succes aangesproken: enig bestuurders/aandeelhouders en hebben illegale Wml constructie opgetuigd. Wat hoort er in het dossier thuis? Minister heeft ten onrechte vragenlijsten getuigen niet in dossier opgenomen.

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Datum uitspraak: 20 mei 2026

Datum publicatie: 20 mei 2026

ECLI: ECLI:NL:RVS:2026:2902

Op de zaak betrekking hebbende stukken

6. [ bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de minister alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Volgens hen heeft de minister de stukken die zich bevinden in de door de minister met de letter B aangeduide kast ten onrechte niet overgelegd. Onder die stukken bevinden zich vragenlijsten die naar verschillende getuigen zijn gestuurd, alsook de correspondentie tussen de FIOD en de minister over aan [bedrijf A] gerelateerde onderwerpen. Volgens [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] liggen die stukken mede te grondslag aan het boeterapport. Daarmee zijn die stukken op de zaak betrekking hebbende stukken geworden. Zonder die stukken kan niet worden beoordeeld of de minister zorgvuldig heeft gehandeld. De rechtbank heeft dat miskend, aldus [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B].

6.1.
Uit artikel 8:42, eerste lid, van de Awb volgt dat een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in het geding moet brengen. De in artikel 8:42 van de Awb neergelegde verplichting van het bestuursorgaan heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden. De op de zaak betrekking hebbende stukken zijn in beginsel alle stukken die het bestuursorgaan ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Daaronder vallen evenwel niet de stukken die bij derden berusten en die niet ter beschikking van het bestuursorgaan staan of hebben gestaan en evenmin de stukken die voor de beslechting van het geschil niet (langer) van belang zijn.

6.2.
De minister heeft met betrekking tot de correspondentie tussen de FIOD en de minister gemotiveerd uiteengezet dat deze niet ten grondslag is gelegd aan de bestreden besluiten. [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze correspondentie voor de beslechting van dit geschil van belang is. Dat ligt anders waar het gaat om de vragenlijsten die naar verschillende getuigen, te weten de inleners, zijn gestuurd. Deze vragenlijsten zijn gebruikt in het onderzoek van de Arbeidsinspectie naar mogelijke overtredingen van de Wml en zijn daarmee op de zaak betrekking hebbende stukken. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen, maar leidt niet tot het door [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] beoogde resultaat. Hiertoe is van belang dat de vragen die aan de getuigen zijn gesteld, kunnen worden afgeleid uit de antwoorden die op die vragen zijn gegeven. Die antwoorden zijn opgenomen in het boeterapport en zijn door de minister aan [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] overgelegd. Zij hebben daar dan ook kennis van kunnen nemen.

Is artikel 7 van de Wml overtreden?

7. [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat artikel 7 van de Wml is overtreden.

Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank het werkervaringscontract ten onrechte heeft aangemerkt als een arbeidsovereenkomst. Daarbij komt dat de rechtbank heeft nagelaten vast te stellen dat er in ieder individueel geval een arbeidsovereenkomst bestond tussen [bedrijf A] en de personen uit Letland. Ter zitting van de Afdeling hebben zij erop gewezen dat er twee Letse personen hebben verklaard dat zij geen arbeidsovereenkomst hadden.

Ook voeren zij aan dat, voorzover er al uit moet worden gegaan van een arbeidsovereenkomst, er geen sprake was van onderbetaling van de ingeschakelde Letten. Zij wijzen er in dit verband op dat zij op grond van het werkervaringscontract de huisvestingskosten en de kosten van vliegtickets mocht verrekenen met het loon. Ook wijst zij erop dat de Belastingdienst deze kosten wel als loon aanmerkt.

7.1.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wml wordt, voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde, onder werkgever verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat. Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde onder een dienstbetrekking verstaan de dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Ingevolge artikel 7:610, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) is de arbeidsovereenkomst de overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten. Artikel 7:610a van het BW bevat een bewijsvermoeden, inhoudende dat hij die ten behoeve van een ander tegen beloning door die ander gedurende drie opeenvolgende maanden, wekelijks dan wel gedurende ten minste twintig uren per maand arbeid verricht, wordt vermoed deze arbeid te verrichten krachtens arbeidsovereenkomst.

7.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320 en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1235, dient gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wml voor de vaststelling dat een dienstbetrekking bestaat aan alle elementen van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht te zijn voldaan. Gelet op artikel 7:610, eerste lid, van het BW dient de minister derhalve aan te tonen dat er voor de werknemer een verplichting bestaat om gedurende een zekere tijd arbeid te verrichten, dat zich bij de uitvoering daarvan een gezagsrelatie voordoet en dat er loon wordt ontvangen als tegenprestatie voor de verrichte arbeid.

7.3.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht, met inachtneming van alle omstandigheden, heeft geoordeeld dat bij alle 30 personen uit Letland sprake is geweest van arbeid in dienstbetrekking als bedoeld in de Wml. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat van een werkervaringscontract geen sprake was. Uit de boeterapporten en daarin opgenomen verklaringen van de inleners, van medewerkers van [uitzendbureau] en van de Letse personen blijkt genoegzaam dat alle 30 personen hetzelfde werk deden als het Nederlandse personeel, dat de werkzaamheden niets met een opleiding te maken hadden, dat de werkzaamheden geen leereffect hadden en dat geen van de Letten een student was of een opleiding volgde. Uit de boeterapporten blijkt verder dat de Letten loon ontvingen. Nu ook niet in geschil is dat er sprake was van een gezagsrelatie heeft de minister zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat in alle gevallen een arbeidsovereenkomst bestond. De stelling van [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] dat twee Letse personen in beroep bij de rechtbank hebben verklaard dat zij een werkervaringscontract hadden gesloten, doet hieraan niet af. Uit alle andere, eerder afgelegde verklaringen die zijn opgenomen in het boeterapport is terecht afgeleid dat de 30 Letse personen op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam waren.

7.4.
Over het betoog van [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] dat de Letse personen niet werden onderbetaald, overweegt de Afdeling dat dit betoog zo goed als een herhaling is van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op dit betoog ingegaan. [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van dit betoog in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.2 tot en met 6.7 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Hieraan voegt de Afdeling nog het volgende toe. [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] hebben, onder verwijzing naar een rapport van de Belastingdienst, aangevoerd dat de Belastingdienst de door hen opgezette arbeidsconstructie en wijze van verrekening heeft goedgekeurd. Wat in dit rapport staat beschreven, wijkt echter af van wat de Arbeidsinspectie in de praktijk heeft geconstateerd. Daarom komt aan dat rapport niet de door [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] gewenste betekenis toe. Dat geldt ook voor de e-mail van de Arbeidsinspectie van

5 januari 2017. In deze e-mail wordt slechts aan [appellant A] en [appellant B] de vraag gesteld hoe de betaalde onkostenvergoedingen worden beschouwd en wordt aangegeven dat bij uitblijven van een antwoord hierop de Arbeidsinspectie ervanuit gaat dat alleen de stagevergoeding een looncomponent heeft. De Arbeidsinspectie heeft, anders dan [bedrijf A], [appellant A] en [appellant B] stellen, dus niet toegezegd dat de onkostenvergoedingen als loon moeten worden beschouwd.

7.5.
De conclusie is dat artikel 7 van de Wml is overtreden.

Zijn [appellant A] en [appellant B] terecht als leidinggevende aangemerkt?

8. [appellant A] en [appellant B] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte de minister is gevolgd in zijn standpunt dat zij als feitelijk leidinggevenden moeten worden aangemerkt en dat daarom aan hen een boete mocht worden opgelegd. Zij voeren aan dat het enkele feit dat zij indirect bestuurder waren van [bedrijf A] hiervoor onvoldoende is. Ook uit de verklaringen van [persoon A] en [persoon B], die beiden bij [uitzendbureau] werkten, kan niet worden afgeleid dat zij feitelijk leidinggevenden van [bedrijf A] waren. Wat betreft [appellant B] wijst hij erop dat [appellant A] heeft erkend dat [appellant B] geen enkele feitelijke en inhoudelijke bemoeienis had met de ingeschakelde Letten. Ook wijzen zij erop dat de minister niet eerder boetes heeft opgelegd aan feitelijk leidinggevenden. In zoverre is er volgens hen sprake van willekeur.

8.1.
Op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb, in samenhang met artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, kan, indien een rechtspersoon als overtreder van een verboden gedraging kan worden aangemerkt, ook degene die tot de verboden gedraging opdracht heeft gegeven en de feitelijk leidinggevende worden bestraft. Vaak zal het feitelijk leidinggeven bestaan uit actief en effectief gedrag dat onmiskenbaar binnen de gewone betekenis van het begrip valt. Van feitelijk leidinggeven kan verder onder meer sprake zijn indien de verboden gedraging het onvermijdelijke gevolg is van het algemene, door de betreffende functionaris (bijvoorbeeld als bestuurder) gevoerde beleid. In geval van een meer passieve rol kan in het bijzonder sprake zijn van feitelijk leidinggeven als de desbetreffende functionaris – hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden – maatregelen ter voorkoming of beëindiging van de verboden gedraging achterwege laat. In ‘feitelijk leidinggeven’ ligt een zelfstandig opzetvereiste op de verboden gedraging besloten. Voor dit opzet van de leidinggevende geldt als ondergrens dat hij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verboden gedraging zich zal voordoen. (zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733).

8.2.
De minister heeft in de boeterapporten [bedrijf A] aangemerkt als werkgever en dus als overtreder en daarmee als dader van de verboden gedraging. Vast staat dat [appellant A] en [appellant B] ten tijde van de overtreding de enige (indirect) bestuurder en aandeelhouder waren van [bedrijf A]. Beiden waren zelfstandig vertegenwoordigingsbevoegd. Ook uit de verklaringen van [persoon A] en [persoon B], beiden in dienst van [uitzendbureau], valt af te leiden dat [appellant A] en [appellant B] feitelijk optraden als de directie van [bedrijf A]. [appellant A] heeft verder verklaard dat hij met instemming van [appellant B] contact heeft gehad met de adviseurs, de Belastingdienst en de brancheorganisatie over de gekozen constructie met de Letten. Gelet hierop is de rechtbank de minister terecht in zijn standpunt gevolgd dat [appellant A] en [appellant B] als feitelijk leidinggevenden moeten worden aangemerkt. De verboden gedragingen die zich bij [bedrijf A] voordeden waren het onvermijdelijke gevolg van het algemene door [appellant A] en [appellant B] gevoerde beleid. Beiden waren op de hoogte van de verboden gedraging, althans zij hebben bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de verboden gedraging zich voordeed. De minister mocht daarom aan [appellant A] en [appellant B] in de hoedanigheid van feitelijk leidinggevende een boete opleggen. Uit het enkele feit dat nog niet eerder door de minister een boete aan een feitelijk leidinggevende is opgelegd kan, wat daar ook van zij, niet worden afgeleid dat sprake is van willekeur. Ook anderszins hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt dat van willekeur sprake is.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2026:2902