Vertrouwensbeginsel
13. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 2] geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kon doen. Volgens het college is in het e-mailbericht van 21 september 2017 geen toezegging gedaan die erop neerkomt dat het college nooit zou overgaan tot het intrekken van de in 2002 verleende vergunning. Daar komt bij dat [appellant sub 2] zich mede beroept op een e-mailbericht dat niet aan hem zelf was gericht, en aan een e-mailbericht van een medewerker van de gemeente van wie [appellant sub 2] niet kon aannemen dat die het standpunt van het college vertolkte. Verder voert het college aan dat, voor zover [appellant sub 2] uit eerdere berichten heeft afgeleid dat de vergunning niet zou worden ingetrokken, hij in elk geval na het e-mailbericht van 6 september 2018 – waarvan aangenomen moet worden dat dit [appellant sub 2] heeft bereikt – wel rekening moest houden met de mogelijkheid van intrekking. [appellant sub 2] moest in elk geval rekening houden met die mogelijkheid na ontvangst van de brief van 7 augustus 2019, waarin het college het voornemen tot intrekking kenbaar heeft gemaakt. Aan de gestelde voorwaarden waaronder het college van intrekking zou afzien, is niet voldaan, aldus het college. Verder betoogt het college dat niet is gebleken dat [appellant sub 2] schade heeft geleden als gevolg van de gestelde verwachting dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Volgens het college is niet gebleken dat [appellant sub 2] in verband met de vergunning een hogere prijs voor de grond heeft betaald. De hervatting van bouwwerkzaamheden door [appellant sub 2] is niet in oktober 2019 begonnen, zoals de rechtbank heeft aangenomen, maar pas vanaf 11 december 2019, toen duidelijk was dat [appellant sub 2] rekening moest houden met intrekking van de vergunning, aldus het college.
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij er ook na het e-mailbericht van 15 oktober 2019 nog op mocht vertrouwen dat het college de vergunning niet zou intrekken. Volgens hem heeft het college de indruk gewekt dat het houden van paarden zou worden toegestaan. Ook in latere correspondentie in april en mei 2020 is nog uitgegaan van de mogelijkheid om paarden te houden en de vergunde rijhal te realiseren. Daarom moet het college volgens hem ook gemaakte kosten voor uitgevoerde bouwwerkzaamheden na 15 oktober 2019 vergoeden.
13.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694), moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen brengt niet mee dat aan die verwachtingen altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
13.2. De voorzitter van de Afdeling heeft de staatsraad advocaat-generaal gevraagd om ten behoeve van de rechtsontwikkeling een conclusie te nemen over de gevolgen die een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben voor een verplichting van het bestuur om schade aan de betrokkene te vergoeden. Gelet op die vraagstelling komt de Afdeling alleen toe aan een bespreking van diens conclusie indien de Afdeling met de rechtbank oordeelt dat het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel slaagt. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
13.3. De Afdeling benadrukt allereerst dat de bevoegdheid om een eerder verleende omgevingsvergunning onder omstandigheden in te trekken, bij wet aan het college is toegekend. De enkele omstandigheid dat een vergunninghouder mogelijk niet bekend is met deze bevoegdheid, vormt niet zonder meer een belemmering voor intrekking. Ook is voor intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen niet vereist dat in de vergunning of bij de verlening daarvan, of in een later stadium voorafgaand aan een concreet voornemen tot intrekking, door het betrokken bestuursorgaan al op de wettelijke mogelijkheid van intrekking is gewezen. Dit geldt ook wanneer de vergunninghouder al handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de vergunning of andere (financiële) belangen bij behoud van de vergunning heeft. Het bestuursorgaan moet bij het nemen van een besluit tot intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen ook de belangen van de vergunninghouder in zijn afweging betrekken, maar als de belangen bij intrekking zwaarder wegen, is het bestuursorgaan in dergelijke gevallen niet zonder meer gehouden om van gebruikmaking van de bevoegdheid tot intrekking af te zien, of om de vergunninghouder in verband met de intrekking schadevergoeding of nadeelcompensatie toe te kennen. De houder van een omgevingsvergunning kan, gelet op de in de Wabo opgenomen bevoegdheid tot intrekken van die vergunning, aan de omgevingsvergunning zelf niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat deze vergunning (in de omstandigheden die in de wet zijn genoemd) nooit zal worden ingetrokken. Het beroep van [appellant sub 2] op het vertrouwensbeginsel moet in dit licht worden beoordeeld.
13.4. De Afdeling ziet zich ten eerste gesteld voor de vraag of [appellant sub 2] aan het e-mailbericht van 21 september 2017 het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat het college niet zou overgaan tot intrekking van de vergunning voor het bouwen van de rijhal met ponystalling.
13.4.1. Het e-mailbericht van 21 september 2017 bevat een reactie op een e-mailbericht van de zoon van [appellant sub 2] van 20 september 2017. Het e-mailbericht van de zoon van [appellant sub 2] bevat, na diens mededeling dat [appellant sub 2] geïnteresseerd is om op het perceel Bergen M 298 een manegebedrijf te gaan runnen, de vraag of de bouwvergunning op dit perceel nog intact is. In het e-mailbericht van de gemeenteambtenaar van 21 september 2017 is in antwoord op deze vraag meegedeeld dat er volgens de vergunning, die als bijlage bij het e‑mailbericht was gevoegd, een rijhal met een ponystalling mag worden gerealiseerd.
13.4.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan ook ruimte bestaan zonder een uitdrukkelijke toezegging van het bestuursorgaan. Ook een andere omstandigheid kan leiden tot een gerechtvaardigd vertrouwen. Zo zal het onder omstandigheden op de weg van het bestuursorgaan liggen om uit eigen beweging, in aanvulling op concreet gevraagde informatie, mededelingen te doen over een (mogelijk) op handen zijnde verandering van de situatie, bijvoorbeeld in geval van een bestaande concrete aanleiding of bestaand voornemen om een zeker besluit te nemen. Onder omstandigheden zullen aan het achterwege blijven van een dergelijke mededeling gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden ontleend over de wijze waarop het bestuursorgaan gebruik zal maken van zijn bevoegdheden.
13.4.3. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
De Afdeling stelt vast dat de zoon van [appellant sub 2] in het e-mailbericht van 20 september 2017 geen vraag heeft gesteld over het eventuele gebruik van de wettelijke bevoegdheid tot intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen, en dat het e-mailbericht van 21 september 2017 van de gemeenteambtenaar daarover geen mededeling bevat. [appellant sub 2] kon en mocht uit het e-mailbericht van 21 september 2017 afleiden dat de in 2002 verleende bouwvergunning voor de rijhal met ponystalling op dat moment nog gold. In de gegeven omstandigheden mocht hij er bovendien op vertrouwen dat ten tijde van het verzenden van dit e-mailbericht geen verzoek was ingediend door een derde om de vergunning in te trekken en geen voornemen van het college bestond om de vergunning in te trekken. Maar [appellant sub 2] kon hieruit niet afleiden dat het college ook in de toekomst, ongeacht het tijdsverloop en eventuele wijzigingen in de relevante omstandigheden, geen gebruik zou maken van de bevoegdheid om deze vergunning in te trekken.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het toepasselijke wettelijke stelsel het ontstaan van de bevoegdheid voor het betrokken bestuursorgaan tot intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen enkel afhankelijk is gesteld van een tijdsverloop van 26 weken gedurende welke geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Daarvan uitgaande moet een houder van een omgevingsvergunning voor bouwen er in beginsel rekening mee houden dat wanneer hij gedurende een termijn van 26 weken geen gebruik maakt van de vergunning door bouwvergunningplichtige activiteiten te verrichten, zijn vergunning kan worden ingetrokken. Het ontbreken van een mededeling over het bestaan en het gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking in het e-mailbericht van de gemeenteambtenaar van 21 september 2017, leidt in dit geval niet tot een andere beoordeling. Voor zover [appellant sub 2] zich op het standpunt stelt dat hij, door het ontbreken van informatie daarover in dit e-mailbericht, niet bekend was met de wettelijke mogelijkheid tot intrekking, ziet hij eraan voorbij dat de informatieplicht van de kant van het college niet zo ver gaat, dat het in antwoord op de gestelde vragen uit eigen beweging melding had moeten maken van die bevoegdheid.
Gelet op de inhoud van de in het e-mailbericht van 20 september 2017 gestelde vraag en wat de betrokken gemeenteambtenaar daarover heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeenteambtenaar in antwoord daarop in het e-mailbericht van 21 september 2017 gegeven inlichtingen en hetgeen [appellant sub 2] daarover heeft moeten begrijpen, mocht [appellant sub 2] er niet op vertrouwen dat de betrokken gemeenteambtenaar met dit e-mailbericht volledige inlichtingen had gegeven over alle voor realisering van zijn plannen relevante omgevingsrechtelijke aspecten. Zeker niet nu [appellant sub 2] in het e-mailbericht “nogmaals” – kennelijk in aanvulling op een eerder al telefonisch aan hem gegeven advies – is geadviseerd om zijn plannen voor het pand aan de gemeente kenbaar te maken. Daarin ligt besloten dat wat over de plannen van [appellant sub 2] kenbaar was gemaakt, nog onvoldoende duidelijk was voor een meer dan summiere beoordeling van de omgevingsrechtelijke aspecten daarvan. [appellant sub 2] heeft deze adviezen niet opgevolgd.
13.4.4. Hierbij is verder van belang dat [appellant sub 2] zich nadien kennelijk wel over de omgevingsrechtelijke aspecten van zijn plannen heeft verstaan met de makelaar die betrokken was bij de verkoop van de grond aan [appellant sub 2]. Deze makelaar heeft contact met de gemeente opgenomen en dat heeft geleid tot het hiervoor weergegeven e-mailbericht van een gemeenteambtenaar van 6 september 2018. Daarin staat dat het houden van paarden op het bewuste perceel, volgens het college, in strijd met het bestemmingsplan was. De ambtenaar adviseerde verder om eerst de benodigde vergunning op grond van de Wet natuurbescherming aan te vragen (bij gedeputeerde staten van de provincie), en na eventuele verlening van die vergunning, contact op te nemen met het college om te bezien of medewerking kon worden verleend aan gebruik van het perceel in afwijking van het bestemmingsplan. [appellant sub 2] heeft ook dit advies niet opgevolgd.
De Afdeling wijst er verder nog op dat hoewel dit e-mailbericht niet rechtstreeks was gericht aan [appellant sub 2], [appellant sub 2] bekend was met dit bericht. De in hoger beroep door het college overgelegde verklaring van de makelaar dat hij dit bericht onmiddellijk heeft doorgestuurd aan [appellant sub 2] is ter zitting door [appellant sub 2] erkend.
13.4.5. Het college is op 2 juni 2020 overgegaan tot intrekking van de vergunning. Tussen het e-mailbericht van 21 september 2017 en dit besluit is een periode van 32 maanden verlopen, waarin [appellant sub 2] ook zelf lange tijd geen gebruik heeft gemaakt van de vergunning en, hoewel daartoe door het college uitgenodigd, heeft nagelaten om zijn plannen nader met het college te bespreken. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding om te oordelen dat [appellant sub 2] in juni 2020 aan het ontbreken van een mededeling in het e-mailbericht van 21 september 2017 over de intrekkingsbevoegdheid en het gebruikmaken daarvan, het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat het college ook onder deze omstandigheden niet tot intrekking zou overgaan.
13.4.6. Dit betekent dat de Afdeling tot een andere uitkomst komt dan de staatsraad advocaat-generaal bij zijn gemotiveerde inschatting van de betekenis van de e-mailberichten van 21 september 2017 en 6 september 2018.
13.5. Vervolgens moet de Afdeling de vraag beantwoorden of [appellant sub 2] aan de op 30 september 2019 verzonden brief (gedateerd 7 augustus 2019) wel het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat het college niet binnen afzienbare termijn zou overgaan tot intrekking van de vergunning voor het bouwen van de rijhal met ponystalling.
13.5.1. Deze brief gaat over het voornemen om de vergunning in te trekken. Daarin is aangegeven wat [appellant sub 2] moest doen als hij alsnog gebruik van de vergunning wilde maken. Om te beginnen moest [appellant sub 2] de vergunning daarvoor met toestemming van de oorspronkelijke vergunninghouder op zijn naam laten zetten. Verder staat in de brief dat, aangezien het gaat om een zeer oude vergunning, het college [appellant sub 2] zal verplichten de bouwwerkzaamheden binnen een jaar en “volgens de eisen van nu” uit te voeren. Tot slot is vermeld dat als [appellant sub 2] van deze mogelijkheid gebruik wil maken, hij dat uiterlijk binnen twee weken na verzending van de brief aan het college kenbaar moest maken.
Naar het oordeel van de Afdeling mocht [appellant sub 2] dit op zichzelf begrijpen als voorwaarden waaronder het college zou afzien van de voorgenomen intrekking van de vergunning. [appellant sub 2] mocht er na ontvangst van deze brief op vertrouwen dat het college niet tot intrekking zou overgaan als aan de gestelde voorwaarden zou worden voldaan. Dat neemt niet weg dat de brief geen volledige duidelijkheid biedt over de strekking van de gestelde voorwaarden. Met name volgt uit deze brief niet eenduidig wat is bedoeld met “de eisen van nu”. In reactie op het verzoek van [appellant sub 2] van 11 oktober 2019 om de vergunning op zijn naam te zetten, heeft een consulent Bouwen en Wonen van de gemeente [appellant sub 2] er echter bij e-mailbericht van 15 oktober 2019 opnieuw concreet op gewezen dat het houden van paarden op deze locatie op grond van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan. [appellant sub 2] is daarbij opnieuw verzocht om hierover contact op te nemen met de gemeente. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat [appellant sub 2] er na ontvangst van dit e-mailbericht redelijkerwijs niet meer op mocht vertrouwen dat het college zou afzien van intrekking van de omgevingsvergunning, zolang de strijdigheid met het bestemmingsplan in de weg stond aan het gebruik van de vergunde rijhal met ponystalling voor het houden van paarden.
Dit betekent dat [appellant sub 2] er slechts in de periode tussen ontvangst van de brief op 30 september 2019 en de ontvangst van het e-mailbericht van 15 oktober 2019 gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet tot intrekking van de vergunning zou overgaan als [appellant sub 2] aan de gestelde voorwaarden zou voldoen.
13.6. Voor zover [appellant sub 2] het beroep op het vertrouwensbeginsel verder baseert op de e-mailberichten 16 april 2020 en 12 mei 2020, slaagt het niet. De Afdeling volgt [appellant sub 2] niet in zijn standpunt dat deze e-mailberichten kunnen worden beschouwd als een aansporing om de bouw van de rijhal met ponystalling te hervatten. Uit het e-mailbericht van 16 april 2020 blijkt dat het college nog steeds het voornemen had om de vergunning in te trekken, nu het bestemmingsplan een gebruik van de rijhal met ponystalling niet toestaat. In het e-mailbericht van 12 mei 2020 zijn slechts concrete vragen aan [appellant sub 2] gesteld over zijn bedoelingen, in reactie op de mededeling van [appellant sub 2] in zijn e-mailbericht van 1 mei 2020 dat hij de bouw van de rijhal met ponystalling voortzet. Uit dit e-mailbericht van 12 mei 2020 kon [appellant sub 2] redelijkerwijs niet afleiden dat het college was teruggekomen van zijn voornemen om de vergunning in te trekken.
13.7. De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat [appellant sub 2] er na het e-mailbericht van 21 september 2017 op mocht vertrouwen dat het college op korte termijn en zonder wijziging van de omstandigheden, geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om de in 2002 verleende vergunning voor het bouwen van de rijhal met ponystalling in te trekken. Dit vertrouwen heeft het college echter niet geschonden door op 2 juni 2020 tot intrekking van de vergunning over te gaan. Op dat moment kon – als gevolg van het tijdverloop – op grond van het e-mailbericht van 21 september 2017 geen gerechtvaardigd vertrouwen meer bestaan dat niet tot intrekking van de vergunning zou worden overgegaan.
Het betoog van het college slaagt in zoverre. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
13.8. Wel is in de periode tussen de ontvangst door [appellant sub 2] van de brief op 30 september 2019 en de ontvangst door [appellant sub 2] van het e-mailbericht van 15 oktober 2019 sprake geweest van gerechtvaardigd vertrouwen bij [appellant sub 2] dat het college geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om de vergunning in te trekken. De Afdeling stelt echter vast dat in die periode door [appellant sub 2] geen kosten zijn gemaakt of anderszins handelingen zijn verricht in het gerechtvaardigde vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken, die door de intrekking tot schade of nadeel hebben geleid. [appellant sub 2] heeft dat ook niet gesteld. Voor zover [appellant sub 2] schade opvoert die hij heeft geleden als gevolg van de aankoop van het perceel in het gerechtvaardigde vertrouwen dat hij gebruik zou kunnen maken van de vergunning voor de rijhal met ponystalling, gaat het blijkens het voorgaande niet om vertrouwen dat het college heeft geschonden door de vergunning op 2 juni 2020 in te trekken. Voor zover [appellant sub 2] heeft gewezen op bouwwerkzaamheden aan spanten voor de rijhal met ponystalling, die elders plaatsvonden, overweegt de Afdeling dat deze volgens [appellant sub 2] al vanaf april 2019 zijn uitgevoerd. Bouwwerkzaamheden op de locatie zelf hebben pas na 15 oktober 2019 plaatsgevonden. Dat betekent dat er geen verband bestaat tussen het gedurende de beperkte periode tussen 30 september 2019 en 15 oktober 2019 aanwezige gerechtvaardigde vertrouwen dat de vergunning in stand zou kunnen blijven en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden. Er is derhalve geen schade geleden op grond van het gerechtvaardigde vertrouwen bij [appellant sub 2].
13.9. Dit heeft tot gevolg dat de Afdeling in deze zaak niet toekomt aan een bespreking van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal over de gevolgen die een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben voor een verplichting van het bestuur om schade aan de betrokkene te vergoeden.
13.10. De conclusie is dat het betoog van het college slaagt, en dat het betoog van [appellant sub 2] niet slaagt.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2025:213
Leave a Reply