CBb 10 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:326 – Aanwijzing DNB relatief licht handhavingsmiddel. Herstel overtreding ná aanwijzing geen reden om aanwijzing te herroepen in bezwaar.

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 10 juni 2025

Datum publicatie: 10 juni 2025

ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:326

Fragment:

26 Gelet op wat onder 5.1 tot en met 25 is overwogen, heeft PI de onder 4 genoemde bepalingen overtreden en was DNB op grond van artikel 47 van de Wtt 2018 bevoegd om aan PI een aanwijzing te geven die strekt tot beëindiging van de overtredingen. Het College merkt daarbij op dat het handhavingsbeleid van DNB als uitgangspunt heeft dat overtredingen niet worden gedoogd.

Is het geven van een aanwijzing evenredig?

27 PI voert aan dat de aanwijzing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens PI is het besluit van DNB niet geschikt, niet noodzakelijk en onredelijk bezwarend. De maatregel beperkt PI onnodig in haar bedrijfsvoering. DNB probeert normen te handhaven die niet uit de Wtt 2018 voortvloeien en PI was al op vrijwillige basis bezig met het opvolgen van de aanwijzing van DNB. Wat betreft de evenwichtigheid van het besluit voert PI aan dat ten tijde van de overtredingen niet duidelijk was hoe bepaalde normen uit de Wtt 2018 moesten worden ingevuld, zij extern advies daarover heeft ingewonnen en PI meermaals om guidance heeft gevraagd aan DNB, maar die niet heeft gekregen. Ook benadrukt PI dat zij de Wtt 2018 niet bewust heeft overtreden en naar eer en geweten heeft gehandeld.

28 In beginsel is verwijtbaarheid niet van belang voor het ontstaan van een reparatoire handhavingsbevoegdheid. DNB heeft echter in haar handhavingsbeleid opgenomen dat verwijtbaarheid een rol kan spelen bij de vraag welke maatregel wordt opgelegd. DNB heeft op dit punt aangevoerd dat PI er niet in is geslaagd om aan de op haar rustende verplichtingen te voldoen, dat dit voor haar eigen rekening en risico komt en haar daarom ook kan worden verweten. DNB verwijst voor de evenwichtigheid ook naar de toezichthistorie en de ernst van de overtredingen. Op grond van alle omstandigheden heeft DNB beoordeeld welk handhavingsinstrument het meest effectief en passend is. DNB heeft daarbij de negatieve gevolgen van het geven van een aanwijzing aan PI, die met name eruit bestaan dat zij een toezichtantecedent oploopt en de aanwijzing in beginsel zal worden gepubliceerd, onderkend en meegewogen.

29 Zoals hieronder zal worden toegelicht, slaagt het beroep van PI op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel niet. Op grond van voornoemde bepaling mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het aanwijzingsbesluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Omdat sprake is van een handhavingsbesluit waarbij geen derde-belanghebbenden betrokken zijn, toetst het College indringend.

30 De aanwijzing strekt ertoe dat PI de overtredingen van de Wtt 2018 beëindigt en zich houdt aan de hierin opgenomen gedragsregels.

30.1
PI heeft niet beargumenteerd dat een aanwijzing daarvoor geen geschikt middel is.

30.2
Wat betreft de noodzakelijkheid van de aanwijzing is het College met de rechtbank van oordeel dat DNB de toezichthistorie van PI mocht meenemen in haar belangenafweging om handhavend op te treden. Tussen 2005 en 2020 heeft DNB meerdere toezichtonderzoeken uitgevoerd bij PI. Naar aanleiding van een aantal van deze onderzoeken heeft DNB geconcludeerd dat de integere bedrijfsvoering diverse tekortkomingen vertoont en is aan PI gevraagd deze te herstellen. Er zijn toen geen formele of informele maatregelen opgelegd.

30.3
DNB onderkent dat PI inspanningen heeft verricht om de overtredingen te beëindigen en dat een deel van de overtredingen ook is beëindigd, maar stelt ook dat het ingebrachte plan van aanpak onvoldoende specifiek was, waardoor onduidelijk was of en hoe alle door DNB geconstateerde tekortkomingen tijdig en adequaat zouden worden geadresseerd. Het College volgt hier ook de rechtbank in haar conclusie dat PI weliswaar bezig was met het herstellen van de tekortkomingen, maar dat zij daarmee nog niet zo ver was gevorderd dat het opleggen van de aanwijzing niet (meer) noodzakelijk was.

30.4
Het College neemt hierbij ook in aanmerking dat DNB de overtredingen terecht als ernstig heeft aangemerkt. Zoals de rechtbank in overweging 34.4 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, gaat het om overtredingen die de poortwachtersfunctie raken. De wetgever heeft voor een systeem met poortwachters gekozen om de integriteit van het Nederlandse financiële stelsel te beschermen. Om deze poortwachtersfunctie te kunnen vervullen moeten trustkantoren hun bedrijfsvoering zo inrichten dat integriteitrisico’s worden gesignaleerd en kunnen worden beheerst. Niet alleen het trustkantoor en zijn medewerkers zelf moeten zich zodanig gedragen dat aantasting van de reputatie van het trustkantoor en van de financiële markten wordt voorkomen, ook de cliënten van het trustkantoor mogen geen onaanvaardbaar risico vormen. In dat kader wordt van trustkantoren verwacht dat zij bij hun dienstverlening voortdurend onderzoeken of hun cliënten betrokken zijn bij niet-integer handelen, zoals bijvoorbeeld witwassen of financieren van terrorisme. Dit vergt een bijzondere inspanning van trustkantoren.9

31.1
Het College ziet in wat PI heeft aangevoerd geen aanleiding om DNB niet te volgen in de afweging die is gemaakt. Een aanwijzing is een relatief licht handhavingsmiddel en het betreft de eigen verantwoordelijkheid van PI om aan de op haar op grond van de Wtt 2018 rustende verplichtingen te voldoen. Gesteld noch gebleken is dat PI daardoor zodanig nadeel lijdt dat van onevenwichtigheid sprake is. Zoals zij zelf stelt is zij bezig aan de aanwijzing te voldoen.

32 Gelet op het voorgaande is het geven van de aanwijzing als zodanig niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De proportionaliteit van de verschillende onderdelen van de aanwijzing komt hieronder aan de orde.

De in de aanwijzing gegeven gedragslijn

33 Uit de MvT10 bij artikel 47 van de Wtt 2018 blijkt dat een aanwijzing erop moet zijn gericht om ervoor te zorgen dat de geadresseerde zich aan de regels van de Wtt 2018 en de onderliggende regelgeving houdt. Om dit te bereiken moet de aanwijzing een bepaalde gedragslijn bevatten die ervoor zorgt dat de geconstateerde overtreding ordentelijk wordt beëindigd. De in het aanwijzingsbesluit gegeven gedragslijn luidt, voor zover van belang, als volgt:

A. SIRA

PI dient uiterlijk twee maanden na dagtekening van de aanwijzing, derhalve uiterlijk op 11 april 2021, haar systematische integriteitrisicoanalyse (SIRA) waar nodig te herzien of nieuw op te stellen om de vereisten uit de Wtt 2018 na te kunnen leven. PI dient hierbij met name in acht te nemen artikel 14, derde lid, van de Wtt 2018 in samenhang met artikel 10 van het Btt 2018 en in samenhang bezien met paragraaf 2.1 (van de aanwijzing). Zo nodig dient PI ook haar beleid, procedures en maatregelen in dit verband te herzien om de vereisten uit de Wtt 2018 op de juiste wijze te kunnen naleven.

B. Cliëntenonderzoek

PI dient uiterlijk zes maanden na dagtekening van de aanwijzing, derhalve uiterlijk op 11 augustus 2021, te bewerkstelligen dat – ten aanzien van alle cliënten en doelvennootschappen waarmee PI de relatie aangaat of continueert – alle DVD’s aantoonbaar voldoen aan de normen zoals bedoeld in de artikelen 26, eerste en tweede lid, 27, tweede lid en 39, tweede lid, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 37, van de Wtt 2018. Het voorgaande brengt met zich dat de DVD’s waar nodig worden gecompleteerd en dat adequaat is vastgelegd welke afweging is gemaakt om een cliënt te accepteren of te behouden dan wel om de zakelijke relatie te beëindigen.

D. Voortgang

DNB acht het noodzakelijk om gedurende het hersteltraject inzicht te houden in de voortgang, om zo nodig tussentijds te kunnen bijsturen. Daarom dient PI DNB maandelijks schriftelijk te informeren over de voortgang van het opvolgen van (de onderdelen van) deze gedragslijn. Te beginnen een maand na dagtekening van de aanwijzing, derhalve voor het eerst op 11 maart 2021. DNB verwacht dat PI bij de eerste voortgangsrapportage een (herzien) plan van aanpak toestuurt, met concrete stappen dan wel herstelwerkzaamheden en tijdslijnen om tijdig aan bovenvermelde gedragslijn te kunnen voldoen.

Onderdeel A van de gedragslijn (SIRA)

34 PI betoogt dat onderdeel A van de gedragslijn onduidelijk is en dat DNB specifieker had moeten beschrijven wat er moest worden aangepast aan haar SIRA. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft onder 11.2 en 11.3 van haar uitspraak overwogen dat DNB in de bestreden besluitvorming voldoende duidelijk heeft uitgelegd waarom de SIRA van PI niet voldoet. Daarbij is een opsomming gegeven van wat DNB bij de SIRA aan gebreken heeft geconstateerd. Vervolgens is toegelicht hoe DNB deze constateringen verder heeft uitgelegd. Het College is het ook op dit onderdeel eens met de rechtbank. Dat DNB niet in detail heeft voorgeschreven hoe PI per integriteitsrisico aan de verplichting moet voldoen, doet hier niet aan af. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 11.4 van haar uitspraak is het aan PI om een beheerste en integere bedrijfsuitoefening te voeren en daarvoor te inventariseren welke integriteitsrisico’s zich voordoen, daarop beleid te formuleren en dat beleid zo nodig aan te passen om de integere uitoefening blijvend te waarborgen. Anders dan PI heeft betoogd, ziet het College hierin geen innerlijke tegenstrijdigheid. Zoals hiervoor al overwogen heeft PI de ruimte zelf haar bedrijfsvoering te bepalen zolang het resultaat maar wordt bereikt, namelijk dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan. De gedragslijn is erop gericht het overtreden van die eisen ongedaan te maken. PI heeft uiteindelijk ook een voldoende instellingspecifieke SIRA opgesteld. Er kan dan ook niet worden gezegd dat PI niet wist waaraan zij moest voldoen. Onderdeel A is dus proportioneel.

35 PI voert aan dat het bestreden besluit op onderdeel A van de gedragslijn in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. Zij meent dat onderdeel A herroepen had moeten worden omdat PI ten tijde van het bestreden besluit aan dit onderdeel van de aanwijzing had voldaan. Dit betoog faalt.

35.1
Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt – kort gezegd – op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire besluit destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich na de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Onder die feiten en omstandigheden vallen inspanningen die de overtreder heeft gedaan om de overtreding geheel of gedeeltelijk te beëindigen. Het College heeft eerder overwogen dat deze wijze van heroverwegen ook geldt voor een aanwijzing zoals hier aan de orde.11

35.2
DNB heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat ten tijde van het aanwijzingsbesluit de SIRA van 7 december 2020 niet voldeed aan de vereisten van de Wtt 2018. Het College heeft hierboven onder 6 tot en met 10 overwogen dat ten tijde van het aanwijzingsbesluit sprake was van een overtreding op dit punt. DNB heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat ten tijde van de heroverweging de tekortkomingen zijn hersteld met de herziene SIRA van 11 augustus 2021 en dat daarmee dit onderdeel van de gedragslijn is uitgewerkt. DNB heeft in zijn beslissing dus feiten en omstandigheden meegenomen die zich na het geven van de aanwijzing hebben voorgedaan. Met de rechtbank is het College van oordeel dat DNB terecht het aanwijzingsbesluit op dit onderdeel niet heeft herroepen. Herstelhandelingen van na een overtreding maken namelijk de oorspronkelijke overtreding niet met terugwerkende kracht ongedaan. Verder heeft het herstel niet plaatsgevonden voordat de aanwijzing werd opgelegd maar pas daarna en naar aanleiding daarvan. DNB heeft daarom terecht volstaan met een intrekking van onderdeel A voor de toekomende tijd bij de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit). Hiermee heeft DNB artikel 7:11 van de Awb op een juiste wijze toegepast.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2025:326