CBb 2 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:446 – Bewijslastverdeling verwijtbaarheid. Overtreding = verwijtbaarheid mag worden aangenomen. Aan overtreder om tegendeel aannemelijk te maken. Lex mitior maakt niet dat gegeven waarschuwing niet kan worden meegewogen bij latere boete. Geen eendaadse samenloop bij tweemaal dezelfde geit de keel doorsnijden zonder bedwelming.

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 2 september 2025

Datum publicatie: 2 september 2025

ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:446

Fragment:

Hogerberoepsgrond 2: de overtredingen kunnen niet aan de slachterij worden verweten

7.1
Met de tweede hogerberoepsgrond voert de slachterij aan dat de minister op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het boetebesluit 1 en het boetebesluit 2 niet aan haar heeft kunnen opleggen, omdat de overtredingen niet aan de slachterij kunnen worden verweten. Volgens de slachterij heeft zij alles in het werk gesteld om de geit en het schaap op de juiste wijze te bedwelmen en dat de dieren toch bij bewustzijn zijn gekomen, is een onverkwikkelijke situatie waaraan de slachterij niets kon doen.

7.2
Het College overweegt dat de minister, gelet op artikel 5:41 van de Awb, niet over de bevoegdheid beschikt om aan de slachterij een boete op te leggen als haar van de geconstateerde overtredingen geen verwijt treft. Zoals het College eerder heeft overwogen, waaronder in de uitspraak van 25 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:177) onder 5.2, hoeft het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is in dit geval dan ook aan de slachterij om aannemelijk te maken dat zij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.

7.3
Het College is van oordeel dat de slachterij hierin niet is geslaagd. Haar enkele stelling dat zij alles in het werk heeft gesteld om de geit en het schaap op de juiste wijze te bedwelmen en dat zij er niets aan kan doen dat de dieren bij bewustzijn zijn gekomen, is onvoldoende voor het oordeel dat zij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtredingen te voorkomen.

7.4
De tweede hogerberoepsgrond slaagt ook niet.

Hogerberoepsgrond 3: de eerdere waarschuwingen zijn ten onrechte gegeven

8.1
Deze hogerberoepsgrond heeft betrekking op de waarschuwing van 20 juli 2017 (waarschuwing 1) en de waarschuwing van 2 november 2017 (waarschuwing 2), die de minister op grond van het Specifiek interventiebeleid doden van gehouden dieren gelezen in combinatie met het Algemeen interventiebeleid heeft opgelegd voorafgaand aan het boetebesluit 1 en het boetebesluit 2. De slachterij betwist dat zij de overtredingen heeft begaan waarvoor de minister de waarschuwing 1 en de waarschuwing 2 heeft gegeven. Bij haar beoordeling is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat de slachterij zich door het lange tijdsverloop vanaf de twee waarschuwingen tot aan het boetebesluit 1 en het boetebesluit 2 niet meer goed kan verweren tegen die waarschuwingen. Daar komt bij dat de overtreding waarvoor waarschuwing 2 is gegeven, per 1 januari 2018 niet meer onder het verbod van artikel 5.9, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) valt, omdat die bepaling per die datum is gewijzigd. Als gevolg daarvan was de minister volgens de slachterij niet bevoegd de boetebesluiten te nemen.

Waarschuwing 1

8.2
De waarschuwing 1 is gebaseerd op het rapport van bevindingen van 15 juni 2017 (rapport van bevindingen 3), dat is opgesteld door een toezichthouder van de NVWA. Hierin heeft de toezichthouder onder meer het volgende geschreven:

“Datum en tijdstip van de bevinding: 15 juni 2017 omstreeks 10:00 uur.

In het bedrijf aangesproken: de heer [naam 6] , functie: Bedrijfsleider

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij ter hoogte van de fixatievoorziening die gebruikt wordt om schapen onbedwelmd te slachten. Ik zag daar dat er meerdere dieren in de fixatieapparatuur werden geplaatst terwijl de met verbloeding belaste persoon alleen het voorste dier kon verbloeden. Ik zag dat de andere gefixeerde de schapen spartelden en een verhoogde ademhaling hadden. Ik zag dat de met verbloeding belaste persoon niet gereed was al deze dieren zo snel mogelijk te verbloeden. Daarnaast zag ik dat de kop van de schapen niet werd gefixeerd waardoor de kop direct na het verbloeden tegen de randen van de fixatievoorziening sloeg. Door deze wijze van fixeren is het dier/de dieren (ernstig) vermijdbaar lijden berokkend.”

8.3
Op grond van artikel 9, derde lid, van Verordening 1099/2009 dient een bedrijfsexploitant ervoor te zorgen dat dieren pas in fixatieapparatuur worden geplaatst, waaronder apparatuur voor fixatie van de kop, wanneer de voor met bedwelming of verbloeding belaste persoon gereed is om het dier zo snel mogelijk te bedwelmen of verbloeden. Verder wordt op grond van artikel 2, aanhef en onder p, van Verordening 1099/2009 onder fixeren verstaan het toepassen op een dier van iedere methode die erop is gericht de bewegingen van het dier te beperken en het tegelijk vermijdbare pijn, vermijdbare angst of vermijdbare opwinding te besparen, om het doeltreffend bedwelmen en doden te vergemakkelijken. Op de zitting heeft de slachterij aan de hand van de door haar in het geding gebrachte foto van een schaap in de restrainer toegelicht dat als een schaap in de restrainer komt, het lijf van het schaap wordt omsloten en van de grond wordt opgetild. Gelet op deze toelichting van de slachterij is het College van oordeel dat er sprake is van fixeren in de zin van artikel 2, aanhef en onder p, van Verordening 1099/2009 op het moment dat een schaap in de restrainer geplaatst wordt en niet, zoals de slachterij op de zitting heeft betoogd, op het moment dat de kop van het schaap wordt vastgepakt ter fixatie. Ook heeft de slachterij op de zitting verklaard dat er meerdere schapen tegelijk in de restrainer worden geplaatst. In het rapport van bevindingen 3 is vermeld dat de toezichthouder zag dat er meerdere dieren in de fixatieapparatuur werden geplaatst. Tussen partijen is niet in geschil dat de toezichthouder daarmee doelt op de restrainer en dat de met verbloeding belaste persoon alleen het voorste dier kon verbloeden. Gelet daarop, heeft de minister buiten redelijke twijfel aangetoond dat de met verbloeding belaste persoon niet gereed was om de op hun beurt wachtende schapen in de restrainer zo snel mogelijk te verbloeden en dus dat de slachterij artikel 9, derde lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden.

Waarschuwing 2

8.4
De waarschuwing 2 is gebaseerd op het rapport van bevindingen van 3 juli 2017 (rapport van bevindingen 4), dat is opgesteld door een toezichthouder van de NVWA. Daarin is vermeld dat de toezichthouder zag dat de met de halssnede belaste persoon tevens de persoon was die de handmatige fixatie uitvoerde. Op grond van artikel 5.9, eerste lid, van het Bhd gold ten tijde van de overtreding dat het toebrengen van de halssnede gebeurt met een vlijmscherp mes door een persoon die niet tevens belast is met het fixeren van de dieren. Voor twijfel aan de observatie van de toezichthouder is geen aanleiding. De minister heeft terecht vastgesteld dat sprake is van overtreding van artikel 5.9, eerste lid, van het Bhd, zoals dat luidde ten tijde van de gedraging.

8.5
De slachterij heeft er in hoger beroep op gewezen dat artikel 5.9, eerste lid, van het Bhd na de gedraging per 1 januari 2018 is gewijzigd en dat het vereiste dat het toebrengen van de halssnede gebeurt door een persoon die niet tevens is belast met het fixeren van de dieren niet meer wordt gesteld. Op grond van artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, dat op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Awb, van toepassing is, worden bij verandering van wetgeving de voor de verdachte meest gunstige bepalingen toegepast. De minister heeft erkend dat de wijziging van artikel 5.9, eerste lid, verband houdt met een gewijzigd inzicht omtrent de strafwaardigheid van de gedraging, zoals bedoeld in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 17 september 2009, Scoppola tegen Italië (no. 2), nr. 10249/03 en het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP6878). Volgens de slachterij betekent dit dat de minister niet bevoegd was om na waarschuwing 1 en de waarschuwing vanwege overtreding van deze bepaling (waarschuwing 2) tot boeteoplegging over te gaan.

8.6
De minister heeft bij de boeteoplegging het ten tijde van belang geldende Algemeen Interventiebeleid in acht genomen. Volgens dat beleid gaat de minister in geval van een klasse C overtreding, waarvan in dit geval sprake is, na twee keer waarschuwen over tot een corrigerende maatregel. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de gedragingen overtredingen vormden van genoemde bepalingen, zoals deze ten tijde van de gedraging luidden. De minister heeft daarvoor dan ook terecht twee waarschuwingen gegeven. Dat betekent dat is voldaan aan de voorwaarde voor boeteoplegging die in de minister zelf in zijn beleid heeft gesteld. Het College is met de minister van oordeel dat de veranderde regelgeving over de beboetbaarheid van de gedraging waarvoor waarschuwing 2 is gegeven, niet afdoet aan de bevoegdheid van de minister om een boete voor (nieuwe) overtredingen op te leggen. Er is namelijk geen sprake van veranderde regelgeving ten aanzien van het feit waarvoor betrokkene wordt beboet.

8.7
Verder heeft de slachterij over waarschuwing 2 aangevoerd dat het voor haar niet kenbaar was dat het een waarschuwing betrof, omdat de waarschuwing is opgenomen in een brief van 2 november 2017. In deze brief heeft de minister ook aan de slachterij kenbaar gemaakt dat de minister het voornemen had om de slachterij een boete op te leggen voor twee andere beboetbare feiten. Hierover heeft de rechtbank onder 8.7 van de aangevallen uitspraak overwogen dat het voor de slachterij redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat de brief van 2 november 2017 zowel een voornemen bevatte om de slachterij een boete op te leggen voor twee beboetbare feiten als een schriftelijke waarschuwing voor een derde feit en dat dit duidelijk volgt uit de tekst en opbouw van de brief. Het College onderschrijft dit oordeel van de rechtbank.

8.8
Het College ziet tot slot niet in dat de slachterij zich door het lange tijdsverloop tussen de waarschuwingen en de boetebesluiten 1 en 2 niet meer adequaat kon verweren. De slachterij heeft namelijk na ongeveer één tot vier maanden na de constatering van de overtredingen door de toezichthouders rapporten van bevindingen ontvangen, waarin de bevindingen van de toezichthouders gedetailleerd zijn beschreven. In die rapporten staat verder vermeld dat de toezichthouders de overtreding dezelfde dag aan een medewerker van de slachterij hebben aangezegd. De slachterij had dus in een eerder stadium dan zij stelt tegenbewijs kunnen verzamelen, namelijk na de aanzegging of in ieder geval na de ontvangst van de rapporten.

8.9
Ook deze hogerberoepsgrond slaagt dus niet.

Hogerberoepsgrond 4: er is sprake van samenloop en de boetes moeten worden gematigd

9.1
Met de vierde hogerberoepsgrond voert de slachterij aan dat de minister met het boetebesluit 1 ten onrechte twee keer een boete heeft opgelegd, omdat er sprake is van samenloop.

9.2
De rechtbank heeft onder 9.1 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de minister bij het boetebesluit 1 terecht geen samenloop heeft aangenomen, omdat het gaat om losstaande handelingen die ook afzonderlijk van elkaar kunnen worden begaan. Het College sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van twee aparte overtredingen.

9.3
Ten aanzien van de waarneming van de toezichthouder, zoals beschreven in het rapport van bevindingen 1, dat de geit een doorgesneden hals had en dat de geit hem aankeek, hem volgde met zijn ogen, knipperde met zijn ogen en snel ritmisch ademhaalde, is sprake van overtreding van artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009. De geit was niet bewusteloos en gevoelloos tot hij werd gedood, als gevolg waarvan sprake was van onnodig lijden.

9.4
Ten aanzien van de waarneming van de toezichthouder, zoals beschreven in het rapport van bevindingen 1, dat de snijder geen corrigerende actie ging inzetten om een einde te maken aan het lijden van de geit en dat de snijder – nadat hij door de toezichthouder op het bewustzijn van deze geit is geattendeerd – naar de geit toeliep en nogmaals de keel van de geit doorsneed in dezelfde wond die de geit al had en dat de snijder daarnaast met de hand eventuele bloedproppen uit de wondranden weghaalde, is sprake van overtreding van artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, van Verordening 1099/2009.

9.5
Deze overtredingen betreffen afzonderlijke bepalingen en zijn ieder afzonderlijk beboetbaar. De minister heeft verder de hoogte van de afzonderlijke onderdelen van het boetebedrag afgestemd op iedere afzonderlijke overtreding. Het enkele feit dat beide overtredingen elkaar opvolgen of voortvloeien uit dezelfde gedragingen maakt het opleggen van een boete voor iedere afzonderlijke overtreding op zichzelf niet onevenredig (vergelijk de uitspraak van het College van 4 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:122)).

9.6
Van een zodanige samenhang (ééndaadse samenloop) tussen de overtredingen dat er toch aanleiding is de boete te matigen, is naar het oordeel van het College geen sprake. De toestand van bewusteloosheid van de geit hield niet aan totdat de geit dood was. Daarmee was de eerste overtreding een feit. Uit het rapport van bevindingen 1 volgt dat de snijder de geit niet opnieuw heeft bedwelmd, maar de keel van de geit nogmaals heeft doorgesneden in dezelfde wond die de geit al had en daarnaast met de hand eventuele bloedproppen uit de wondranden heeft weggehaald. De toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen 1 geschreven dat beide handelingen bij een onvoldoende goed bedwelmde geit tot pijn lijdt. Daarmee was de tweede overtreding een feit.

9.7
Gelet op het voorgaande slaagt ook deze hogerberoepsgrond niet.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2025:446