CBb 26 mei 2026, ECLI:NL:CBB:2026:223 – Als beleid een waarschuwing vergt voordat herstelmaatregel wordt opgelegd, dan moet die wel eerst zijn gegeven. Staat onvoldoende vast. Mail met rapport van bevindingen is niet voldoende daarvoor.

Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 26 mei 2026

Datum publicatie: 26 mei 2026

ECLI: ECLI:NL:CBB:2026:223

Beoordeling door het College

4.1
De relevante passages van het Algemeen interventiebeleid NVWA en het Handhavingsprotocol zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2
In het Handhavingsprotocol staat dat de minister bij de eerste twee verontreinigingen in cascade 3 en 4 steeds een rapport van bevindingen, aangeduid als “RvB”, opmaakt en daarbij een schriftelijke waarschuwing geeft, aangeduid als “SW”. Bij de derde verontreiniging wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en volgt (in alle cascades) een boeterapport, aangeduid als “BR”, en (in cascade 3 en 4) een besluit verlaging bandsnelheid. Dat in het Algemeen interventiebeleid NVWA staat dat een officiële waarschuwing mondeling kan worden gegeven, heeft naar het oordeel van het College in dit geval geen zelfstandige betekenis. Het gaat hier namelijk om meer specifiek risicogericht toezicht als bedoeld in het Handhavingsprotocol dat bepaalt dat inspecteurs eerst een schriftelijke waarschuwing geven. Schriftelijke waarschuwingen zijn een onderdeel van een escalatieladder in het Handhavingsprotocol en kunnen uiteindelijk leiden tot het opleggen van boetes en, in dit geval, herstelsancties. Omdat het hier gaat om herstelsancties met grote gevolgen voor de onderneming – zij kan namelijk minder pluimvee verwerken gedurende een langere tijd – is het de verantwoordelijkheid van de minister om naar betrokkenen toe duidelijk te zijn door aan hen de schriftelijke waarschuwingen tijdig kenbaar te maken. Op die manier wordt schriftelijk vastgelegd wat, wanneer is geconstateerd en wat daarvan de gevolgen (kunnen) zijn voor het bedrijf. Het College wijst hierbij op de uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:174), waarin onder 3.3.4 is geoordeeld dat een mondelinge aanzegging van een schriftelijke waarschuwing niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing. Overigens is in dit geval niet vast komen te staan dat de minister de onderneming tijdig mondeling heeft gewaarschuwd.

4.3.1
Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol brengt met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een overtreding, die tot het opleggen van een herstelmaatregel kan leiden, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat de onderneming maatregelen kan nemen ter voorkoming van een derde overtreding. De verwijzing van de minister naar versie 11 van het Handhavingsprotocol waarin – kort samengevat – staat “RvB altijd aanzeggen per mail” kan hem niet baten voor het standpunt dat hij in dit geval (tijdig) heeft gewaarschuwd. Nog daargelaten dat die passage over het aanzeggen van het rapport van bevindingen gaat, zijn de e-mails van 18 september 2023 en 21 september 2023 die aan de cascade 3-herstelmaatregel zijn voorafgegaan geen (aanzegging van een) waarschuwing. Daarvoor is het volgende van belang.

4.3.2
De e-mail van 18 september 2023 luidt als volgt:

Verzonden: maandag 18 september 2023 19:35

[…]

Onderwerp: RvB bezoedeling 18-09-2023

@ graag doorsturen naar alle voor uw organisatie, [naam 1] [naam 2] , relevante personen

Geachte mevrouw/mijnheer,

Hierbij informeer ik u dat er een overtreding is geconstateerd door [inspecteur 1] op 18-09-2023 om 07:30 uur bij [naam 1] [naam 2] B.V. te [naam 2] .

Het betreft een overtreding ten aanzien van proceshygiëne: bezoedeling (2 karkassen) tijdens de 1e 50 karkassen controle vlak voor de koeling tijdens de ochtendshift. Dit is de 1e bezoedeling in cascade 3, voor zover ik dat kan beoordelen.

Er wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en u krijgt later bericht over de afdoening. Het rapport van bevindingen heb ik aangezegd bij de teamleider OPK, [teamleider 1].

Hoogachtend,

[inspecteur 1]

Senior Inspecteur (Team 9 VKE Noord)

4.3.3
De e-mail van 21 september 2023 luidt als volgt:

Verzonden: donderdag 21 september 2023 08:10

[…]

Onderwerp: RvB bezoedeling 21-09-2023

@ graag doorsturen naar alle voor uw organisatie, [naam 1] [naam 2] , relevante personen

Geachte mevrouw/mijnheer,

Hierbij informeer ik u dat er een overtreding is geconstateerd door [inspecteur 1] op 21-09-2023 om 07:35 uur bij [naam 1] [naam 2] B.V. te [naam 2] .

Het betreft een overtreding ten aanzien van proceshygiëne: bezoedeling (1 karkas) tijdens de 2e 50 karkassen controle vlak voor de koeling tijdens de ochtendshift.

Er wordt een rapport van bevindingen opgemaakt en u krijgt later bericht over de afdoening. Het rapport van bevindingen heb ik aangezegd bij de teamleider OPK, [teamleider 1].

Hoogachtend,

[inspecteur 1]

Senior Inspecteur (Team 9 VKE Noord)

4.3.4
Uit het onderwerp en de tekst van beide e-mails blijkt dat de inspecteur een rapport van bevindingen aanzegt met de mededeling dat over de afdoening later een bericht volgt. Dat het om een waarschuwing gaat vanwege een overtreding blijkt niet. Verder ontbreekt in beide e-mails de vermelding van de overtreden norm. In de e-mail van 21 september 2023 heeft de inspecteur bovendien niet vermeld dat het gaat om de tweede overtreding in cascade 3. De conclusie is dat beide e-mails geen schriftelijke waarschuwingen zijn als bedoeld in het Handhavingsprotocol.

4.3.5
Het betoog van de minister dat de inspecteurs van de NVWA in de praktijk iedere verontreiniging met de onderneming bespreken en de hiervoor aangehaalde e-mails in die context een waarschuwing zijn, slaagt niet. Nog daargelaten dat de minister die werkwijze niet in het Handhavingsprotocol heeft omschreven en, zoals hiervoor al is overwogen, een mondelinge waarschuwing niet op een lijn is te stellen met een schriftelijke waarschuwing, moet ook dan uit de e-mails blijken dat het om een waarschuwing gaat. Zoals hiervoor is geoordeeld is daar geen sprake van. Zo het voor de onderneming al duidelijk was dat er sprake was van een overtreding, dan was het voor haar niet inzichtelijk en controleerbaar of en hoeveel waarschuwingen de inspecteurs in cascade 3 al hadden gegeven. Gehoord de toelichting van partijen op de zitting en in aanmerking genomen dat de e-mail over een overtreding op 20 september 2023 achteraf onjuist geadministreerd bleek, was het voor de onderneming niet mogelijk zicht te houden op de hoeveelheid al gegeven waarschuwingen binnen cascade 3.

4.4
De minister heeft de waarschuwingen voor de hiervoor besproken overtredingen op 28 september 2023 en 10 november 2023 op schrift gesteld en aan de onderneming toegezonden. Op dat moment had een inspecteur van de NVWA de derde overtreding op 27 september 2023 vastgesteld en was de cascade 3-herstelmaatregel al opgelegd. Daaruit volgt dat de minister de schriftelijke waarschuwingen voor de eerste twee overtredingen heeft gegeven na constatering van de derde overtreding en de oplegging van de

cascade 3-herstelmaatregel. De onderneming heeft daardoor geen maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde overtreding. Daarmee is de onderneming onvoldoende in de gelegenheid gesteld het opleggen van een herstelmaatregel te voorkomen. Naar het oordeel van het College heeft de minister zich daarmee niet gehouden aan het Handhavingsprotocol en heeft hij in strijd met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld.

4.5
De beroepsgrond van de onderneming dat de minister ten onrechte en in strijd met het Handhavingsprotocol niet eerst twee keer heeft gewaarschuwd voorafgaand aan het nemen van de cascade 3-herstelmaatregel, slaagt.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2026:223