Rb. Gelderland 16 april 2026, ECLI:NL:RBGEL:2026:2964 – Is er concreet zicht op legalisering nu aan Rotterdam Airport een natuurvergunning is verleend? Ja, de enkele mogelijkheid dat die vergunning de eindstreep niet haalt staat daar niet aan in de weg.

Instantie: Rechtbank Gelderland

Datum uitspraak: 16 april 2026

Datum publicatie: 16 april 2026

ECLI: ECLI:NL:RBGEL:2026:2964

Heeft verweerder kunnen besluiten dat sprake was van concreet zicht op legalisatie van de overtreding?

6. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten om niet handhavend op te treden tegen Rotterdam Airport, omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Eisers betogen dat de ontwerpnatuurvergunning al dateert van 2021 en twee en een half jaar later, ten tijde van de beslissing op bezwaar, daarom geen sprake meer kon zijn van concréét zicht op legalisatie van de overtreding. Verder stellen eisers dat Rotterdam Airport in haar aanvraag berekeningen heeft aangeleverd die een onjuist en veel te hoog beeld van de referentiesituatie opleverden.1 Daarbij merken eisers op dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van het project zoals het nu in werking is, als de verwachting bestaat dat er maatregelen getroffen moeten worden.2

6.1.
Verweerder voert hierover aan dat er ten tijde van de beslissing op bezwaar concreet zicht was op legalisatie van de overtreding en dat daarom het handhavingsverzoek terecht is afgewezen. Verweerder stelt dat ten tijde van de beslissing op bezwaar de ontwerpnatuurvergunning was gepubliceerd waarin de overtreding waarop het handhavingsverzoek zag, past.3 Dat er aanvullende gegevens zijn opgevraagd aan Rotterdam Airport heeft niet tot gevolg dat er geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat, aldus verweerder. Verder stelt verweerder dat de omstandigheid dat veel tijd is verstreken tussen de publicatie en de ter inzage legging van de ontwerpnatuurvergunning en de beslissing op bezwaar niet tot gevolg heeft dat verweerder niet alsnog een natuurvergunning kon verlenen. Daarbij merkt verweerder op dat de aanvraag voor de natuurvergunning inmiddels op 17 juni 2024 (positief) is afgewezen.

6.2.
Rotterdam Airport stelt zich eveneens op het standpunt dat ten tijde van de beslissing op bezwaar sprake was van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. De enkele omstandigheid dat de aanvraag voor de natuurvergunning na de ontwerpnatuurvergunning is aangepast maakt dat niet anders, aldus Rotterdam Airport.

6.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder op 15 februari 2021 een ontwerpbesluit voor verlening van een natuurvergunning heeft gepubliceerd. In deze ontwerpnatuurvergunning heeft verweerder onder meer het volgende besloten: ‘Op deze aanvraag is de uniforme voorbereidingsprocedure, zoals opgenomen in afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht, van toepassing. Ik verleen u de gevraagde vergunning. In dit besluit vindt u de inhoudelijke overwegingen die aan de vergunning ten grondslag liggen. De aanvraag en de bijlagen maken onderdeel uit van dit besluit.’

‘De vergunning is aangevraagd voor het project Exploitatie Rotterdam The Hague Airport (verder: project) en omvat de volgende activiteiten:

Luchtgebonden activiteiten

– Het landen, stijgen en taxiën zoals toegestaan in de referentiesituatie en conform het Aanwijzingsbesluit 2001 voor maximaal 24.923 vliegtuigbewegingen Groot vliegverkeer.

– Uit het Aanwijzingsbesluit 2001 vloeit, naast het aantal hiervoor genoemde vliegtuigbewegingen Groot vliegverkeer, ook een aantal vliegtuigbewegingen voort onder de naam General aviation. Dit aantal is bepaald op 61.402 en wordt niet afzonderlijk in de aanvraag genoemd, maar is wel conform het Aanwijzingsbesluit 2001 en daarmee onderdeel van het project. General aviation is passend beoordeeld en de stikstofeffecten maken onderdeel uit van de stikstofberekeningen.

Grondgebonden activiteiten, zoals toegestaan in de vigerende omgevingsvergunning.

–
Gebruik auxiliary power units (APU); gebruik van een kleine motor in het vliegtuig die het vliegtuig van stroom voorziet anders dan voor voortstuwing.

–
Het in gebruik hebben van Ground Power Units (GPU) een externe bron die geparkeerde vliegtuigen van stroom voorziet;

–
Proefdraaien. Het testdraaien van motoren terwijl een vliegtuig stil staat en opgesteld staat op één van de proefdraaiplaatsen;

–
Platformverkeer, te weten het gebruiken en in werking hebben van alle voertuigen en mobiele werktuigen op en rond het platform.

De verkeersaantrekkende werking, het wegverkeer van en naar de luchthaven inclusief verkeer als taxi’s en bussen voor het halen en brengen van passagiers, is geen afzonderlijke deelactiviteit. De verkeersaantrekkende werking als gevolg van het project heeft wel gevolgen voor de stikstofemissie en -depositie. Dit onderdeel is daarom wel betrokken in de effectbeoordeling.

Niet als onderdeel van de effectbeoordeling is meegenomen de verwarming van gebouwen omdat dit gebeurt met gebruikmaking van Warmte Koude Opslag. Daarbij wordt (nagenoeg) geen gebruik gemaakt van fossiele brandstof en is er ook geen bijdrage aan stikstofemissie of -depositie.’

6.4.
In de beslissing op bezwaar heeft verweerder onder meer het volgende opgenomen: ‘Uw bezwaren heb ik zorgvuldig beoordeeld en het besluit getoetst aan het wettelijk kader. De conclusie is dat uw bezwaren ongegrond zijn. Hierna kunt u lezen waarom

(…)

Overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb

Bij besluit van 29 september 2020 is vastgesteld dat (vooralsnog) sprake is van een overtreding, nu RTHA niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb beschikt. (…) Dit neemt niet weg dat voor RTHA een vergunning is aangevraagd en dat er ook al een ontwerpbesluit is genomen dat strekt tot vergunningverlening. Er zijn nadere gegevens opgevraagd, maar er is geen reden om ervan uit te gaan dat geen definitief besluit genomen zal worden dat in toestemming voorziet voor de luchthaven. Zoals uit het hierna volgende zal blijken, is dat concreet zicht op legalisatie reden om niet tot handhaving over te gaan.

(…) Gelet op de omstandigheid dat ik nog altijd voornemens ben om de gevraagde vergunning te verlenen, ben ik van mening dat gezien de vaste jurisprudentie van de Afdeling nog altijd zicht op legalisatie bestaat. Het feit dat ik naar aanleiding van ingediende zienswijzen heb besloten om een nieuwe berekening op basis van een realistisch vlootscenario op te vragen, maakt het vorenstaande niet anders.

Het uitgangspunt blijft immers hetzelfde, namelijk dat RTHA aanzienlijke rechten heeft verworven (ook wel de referentiesituatie). Dit is een wezenlijke andere situatie dan die waarin voor een geheel nieuwe activiteit een vergunning wordt aangevraagd. (…)

6.5.
In het handhavingsverzoek hebben eisers onder meer het volgende opgenomen:
‘Namens cliënten verzoek ik u daarom om zo spoedig mogelijk een (al dan niet preventieve) bestuursdwangaanschrijving dan wel een effectieve (al dan niet preventieve) dwangsomaanschrijving uit te doen aan Rotterdam The Hague Airport, teneinde de overtreding van de Wet natuurbescherming te (doen) beëindigen en beëindigd te laten, c.q. te voorkomen dat het bedrijf de Wet natuurbescherming weer overtreedt, door meer stikstof op Natura 2000-gebieden te deponeren dan op basis van de referentiesituatie is toegestaan.’

6.6.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling het uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Dit laat onverlet dat handhavingsbesluiten wel aan het evenredigheidsbeginsel getoetst dienen te worden, waarbij de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie van de overtreding, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.4

6.7.
Wanneer de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb is doorlopen kan volgens vaste rechtspraak concreet zicht op legalisatie bestaan als ten minste een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage is gelegd waarin het gebruik waarop het handhavingsverzoek ziet past.5 In dat geval bestaat echter evenmin concreet zicht op legalisatie van de overtreding, indien op voorhand duidelijk is dat die omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning mogelijk kan worden vernietigd, is onvoldoende om dat aan te nemen. In een procedure als de onderhavige bestaat daarom enige ruimte voor een beoordeling van die omgevingsvergunning, maar uitsluitend in die zin of op voorhand duidelijk is dat die geen rechtskracht zal verkrijgen.6 De rechtbank ziet geen aanleiding om van deze rechtspraak af te wijken wanneer het gaat om natuurvergunningen.

6.8.
De rechtbank stelt voorop dat blijkens de rechtspraak van de Afdeling het onvoldoende is dat aangevraagde natuurvergunning mogelijk kan worden vernietigd, om aan te nemen dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding. De rechtbank dient te beoordelen of op voorhand vast staat dat de ontwerpvergunning geen rechtskracht krijgt.7

6.9.
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van de beslissing op bezwaar geen natuurvergunning was verleend voor de exploitatie van de luchthaven en dat het gebruik waarop het handhavingsverzoek van eisers ziet, past binnen de reikwijdte van de ontwerpnatuurvergunning. De aanvraag omvatte namelijk de referentiesituatie, ongeacht wat de omvang van de referentiesituatie is. Daarentegen staat wel ter discussie tussen partijen of op voorhand vast stond dat de ontwerpnatuurvergunning geen rechtskracht ging krijgen en dat er te veel tijd was verstreken sinds de publicatie van de ontwerpnatuurvergunning.

6.10.
De rechtbank oordeelt dat verweerder in de beslissing op bezwaar heeft kunnen besluiten dat sprake was van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding. De rechtbank acht hiertoe van belang dat het gebruik waarop het handhavingsverzoek ziet past binnen de reikwijdte van de ontwerpnatuurvergunning en niet op voorhand duidelijk was dat de uiteindelijke natuurvergunning niet verleend kon worden. Dat Rotterdam Airport na de publicatie en de terinzagelegging van de ontwerpnatuurvergunning nog aanvullende gegevens moest aanleveren, heeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat daarom verweerder niet kon besluiten dat sprake was van een concreet zicht op legalisatie van de overtreding. De verwijzing van eisers naar de rechtspraak van de Afdeling waarom in dit geval geen sprake kon zijn van concreet zicht op legalisatie van de overtreding, gaat niet op. In die betreffende procedures was geen sprake van een publicatie of een ter inzage gelegd ontwerpbesluit8 dan wel werd in de betreffende procedures de bestaande strijdige situatie niet gelegaliseerd met de (aangevraagde) vergunning.9 Wat betreft de stelling van eisers dat de natuurvergunning ten tijde van de beslissing op bezwaar al een periode van ongeveer twee en een half jaar een ontwerp was, overweegt de rechtbank dat dit niet betekent dat verweerder om die reden niet kon aannemen dat er concreet zicht op legalisatie van de overtreding was. Zoals verder in deze uitspraak zal blijken, speelt dit laatste gegeven wel een rol bij de belangenafweging om wel of niet over te gaan tot handhavend optreden door verweerder. De beroepsgrond slaagt niet.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBGEL:2026:2964