30. Het bestuursorgaan dat bevoegd was om de lasten op te leggen, is ook het bestuursorgaan dat bevoegd is vervolgens over te gaan tot invordering van als gevolg van die lasten verbeurde dwangsommen. Dat geldt ook als in de tussentijd een ander bestuursorgaan bevoegd zou zijn geworden ten aanzien van de betreffende inrichting. De vraag of verweerder bevoegd was tot invordering (en dus tot het nemen van een invorderingsbeschikking) moet dus worden beantwoord op basis van de vraag of verweerder destijds bevoegd was tot het opleggen van de lasten onder dwangsom.

31. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat de dwangsombesluiten van 7 september 2018 onherroepelijk zijn. Niet in geschil is dat tegen de opgelegde lasten geen rechtsmiddel is aangewend, zodat van de formele rechtskracht hiervan moet worden uitgegaan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een belanghebbende in de procedure tegen het invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd of eisers geen overtreder zijn.8

32. Gelet op voorgaande jurisprudentie, is met het feit dat de door verweerder opgelegde lasten onder dwangsom onherroepelijk zijn en dus in rechte vaststaan, in beginsel gegeven dat verweerder bevoegd was die lasten onder dwangsom op te leggen en dus ook bevoegd was tot het nemen van de bestreden invorderingsbeschikkingen. Dat laat echter onverlet dat als de rechtbank tot het oordeel zou komen dat verweerder evident niet bevoegd was de lasten onder dwangsom op te leggen, dit een uitzonderlijke omstandigheid oplevert die maakt dat niet langer van de rechtmatigheid van de lasten onder dwangsom moet worden uitgegaan, de zogenaamde evidentietoets. Bovendien acht de rechtbank de bevoegdheidsvraag zo wezenlijk dat zij een verdergaande toets daarvan dan enkel conform de hiervoor genoemde terughoudende evidentietoets, gerechtvaardigd acht. Daartoe acht de rechtbank van belang dat in deze zaken de invorderingsbeschikkingen aan haar voorliggen en de rechtbank moet beoordelen of verweerder bevoegd was tot het nemen van deze bestreden besluiten. Dit zou, ook als dit niet zou zijn aangevoerd door eisers, zelfs een aspect zijn dat de rechtbank ambtshalve zou moeten toetsen. De rechtbank zou het niet kunnen uitleggen als een onjuiste, maar niet evident onjuiste bevoegdheidsbepaling ten tijde van de lasten onder dwangsom vanwege het enkele feit dat die lasten (omdat daartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend) in rechte vaststaan, zou betekenen dat de rechtbank invorderingsbeschikkingen die daarop zijn gebaseerd dan ook maar “in rechte zou moeten vaststellen”. Dat zou immers betekenen dat een eenmaal onjuiste bevoegdheidsbepaling in zoverre onaantastbaar zou zijn en zou blijven doorwerken in toekomstige besluiten die daarop voortborduren. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van de invorderingsbeschikkingen zonder de terughoudendheid van de evidentietoets te toetsen.

33. Zoals onder 30 al weergegeven, vloeit de bevoegdheid tot het nemen van de invorderingsbeschikkingen voort uit het verbeuren van dwangsommen die met de eerdere opgelegde lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Hierdoor moet bij de beoordeling van de bevoegdheid tot het nemen van de invorderingsbeschikkingen worden teruggekeken naar de situatie ten tijde van de lasten onder dwangsom van 7 september 2018. Een eventuele latere bevoegdheidsverschuiving, bijvoorbeeld ten gevolge van veranderde wetgeving of een wijziging in de vergunde dan wel feitelijke situatie, heeft geen gevolgen voor de bevoegdheid tot invorderen. Verder is van belang dat in het geval van handhavingsbesluiten voor de vraag of verweerder bevoegd was, de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend is en dus niet de vergunde situatie.9

34. Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen onder 23 en verder geldt als uitgangspunt op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo dat het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag tot handhaving is. Dit is anders als er sprake is van een uitzondering als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 3.3., eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor. In dat geval is namelijk het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag om tot handhaving over te gaan. Het is aan verweerder om, als zij stellen het bevoegd gezag te zijn in afwijking van de hoofdregel, dit met feiten te staven.

35. In deze zaak draait het wat betreft de bevoegdheid vooral om de vraag of in de inrichting ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom feitelijk sprake was van een IPPC-installatie. Als dat het geval was (en ook alleen dan), dan was verweerder bevoegd de lasten op te leggen en dus ook bevoegd de invorderingsbeschikkingen te nemen.

36. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een inrichting die behoort tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, van het Bor is bepaald, zoals opgenomen in artikel 3.3., eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor. Het geschil spitst zich toe op de vraag of ten tijde van de dwangsombesluiten de drempelwaarde voor gevaarlijke afvalstoffen (koolteer houdende bitumineuze mengsels) zoals opgenomen in de Rie, namelijk 50 ton,10 ter plaatse van de inrichting werd overschreden. Bij overschrijding van die drempelwaarde is verweerder het bevoegd gezag.

37. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake was van de opslag van meer dan 50 ton koolteer houdende bitumineuze mengsels en baseert dit op de ten tijde van de dwangsombesluiten vigerende vergunning van 9 juni 2016, op de door eisers ingediende LMA-meldingen11 en op de later aangevraagde en door verweerder verleende legaliserende revisievergunning van 7 juli 2020. De rechtbank gaat hierna in op de vraag of verweerder op basis hiervan heeft kunnen concluderen dat hij het bevoegde gezag was.

38. De rechtbank stelt vast dat de vergunning van 9 juni 2016 de laatst vigerende vergunning was ten tijde van de oplegging van de lasten onder dwangsom. Deze vergunning is verleend door burgemeester en wethouders van Stein voor een milieuneutrale verandering.

39. Eisers voeren hierover aan dat ten tijde van de oplegging van de lasten onder dwangsom aan deze vergunning werd voldaan en de feitelijke situatie daarmee overeen kwam. Aangezien de vergunning is verleend door burgemeester en wethouders, waaruit volgens eisers blijkt dat er geen sprake was van een IPPC-installatie, heeft verweerder daarom volgens eisers niet kunnen concluderen dat sprake was van een IPPC-installatie en hij om die reden het bevoegd gezag was.

40. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is in het geval van handhavingsbesluiten niet de vergunde situatie maar de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend.12 Uit de eerder verleende vergunning volgt niet wat de bestaande feitelijke situatie was ter plaatse van de inrichting op 7 september 2018, het moment dat de dwangsombesluiten zijn opgelegd. De vergunning is in zoverre dus niet relevant voor de vraag of verweerder ten tijde van de dwangsombesluiten het bevoegd gezag was ten aanzien van de inrichting.

De LMA-meldingen

41. Uit artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer volgt dat eisers verplicht zijn de aan hen afgegeven bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen te melden.

42. Uit artikel 10.41, eerste lid, van de Wet milieubeheer volgt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de meldingsplicht als bedoeld in artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer uitvoering moet worden gegeven. De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.

43. Eisers stellen dat de LMA-meldingen niet alleen gegevens bevatten met betrekking tot de aanwezige opslag van gevaarlijke afvalstoffen maar ook met betrekking tot de overslag van deze stoffen. Bij dit laatste doelen eisers op de situatie dat de gevaarlijke afvalstoffen met vrachtwagens naar de inrichting worden gereden met als doel deze te wegen en deze vervolgens over te laden naar een andere vrachtwagen om te worden vervoerd naar een andere locatie, zonder dat deze ter plaatse van de inrichting aanwezig blijven. Aangezien de LMA-meldingen niet alleen op de opslag maar ook op de overslag van gevaarlijke afvalstoffen zien, mocht verweerder deze volgens eisers niet gebruiken ter onderbouwing van de gestelde feitelijke aanwezigheid c.q. opslag van meer dan 50 ton gevaarlijke afvalstoffen ter plaatse van de inrichting ten tijde van de dwangsombesluiten.

44. De rechtbank overweegt als volgt.

44.1.Uit artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer en het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen volgde dat eisers alle gevaarlijke afvalstoffen die aan hun inrichting worden afgegeven moesten melden. Hieronder wordt niet alleen opslag maar ook overslag verstaan.13 Dit blijkt ook uit de informatie van de website van het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen en uit de door verweerder overgelegde LMA-meldingen van eisers zelf die niet alleen op opslag maar ook en vooral op overslag zien.

44.2.Naar het oordeel van de rechtbank valt overslag, mits dit direct gebeurt en niet via tijdelijke opslag op het terrein van de inrichting, niet onder tijdelijke opslag als bedoeld in de Rie. Daarvoor is naar het oordeel van de rechtbank minimaal vereist dat de stoffen uit de vrachtwagen worden geladen en voor enige tijd op het terrein van de inrichting worden gedeponeerd om pas daarna verder afgevoerd of verwerkt te worden. Aangezien de LMA-meldingen niet alleen zien op opslag maar ook en vooral op overslag is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze niet mocht gebruiken ter staving van zijn standpunt dat ten tijde van de opgelegde dwangsombesluiten feitelijk meer dan 50 ton gevaarlijke afvalstoffen was opgeslagen binnen de inrichting.

44.3.Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat uit artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen blijkt dat de LMA-meldingen maandelijks plaatsvinden, waardoor eisers verplicht zijn maandelijks melding te doen van de aan de inrichting afgegeven afvalstoffen in de voorafgaande maand. Hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank uit de LMA-meldingen niet direct worden afgeleid hoe groot de hoeveelheid gevaarlijke afvalstoffen was die op enig moment (bijvoorbeeld ten tijde van de dwangsombesluiten) tegelijkertijd binnen de inrichting opgeslagen was en of deze hoeveelheid dus op enig moment boven de 50 ton uitkwam.

45. Voor zover verweerder zich voor de feitelijke situatie ten tijde van de dwangsombesluiten baseert op de door hem aan eisers verleende revisievergunning van

7 juli 2020 volgt de rechtbank hem hierin evenmin. Uit deze verleende vergunning blijkt namelijk niet dat de vergunningaanvraag beperkt was tot de op het moment van de opgelegde lasten onder dwangsom bestaande feitelijke situatie. Uit de vergunning volgt juist dat de hoeveelheid gevaarlijke afvalstoffen in de vergunningaanvraag niet is beperkt. Gelet hierop volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat sprake is van (niet meer dan) een legaliserende vergunning van die feitelijke situatie. Uit zowel de vergunningaanvraag als uit de verleende vergunning kan niet worden afgeleid dat deze beperkt was tot – en volgt dus niet wat – de feitelijke situatie was ten tijde van de dwangsombesluiten. Dat de vergunning van 7 juli 2020 bij verweerder is aangevraagd en ook is verleend door verweerder betekent dan ook niet dat verweerder (met terugwerkende kracht) ook ten tijde van de lasten onder dwangsom bevoegd was handhavend op te treden ten aanzien van de inrichting. Uit de latere vergunning volgt immers niet wat de bestaande feitelijke situatie was ter plaatse van de inrichting op 7 september 2018.

46. Gelet op het voorgaande heeft verweerder onvoldoende zorgvuldig onderzocht of hij bevoegd was handhavend op te treden op basis van de feitelijk bestaande situatie. Op basis van de in deze zaak voorhanden zijnde feiten kan de rechtbank niet concluderen dat verweerder het bevoegd gezag was. De rechtbank kan ook niet anderszins zelf nog vaststellen of bijvoorbeeld door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak laten vaststellen hoe de feitelijke situatie ten tijde van de dwangsombesluiten ter plaatse van de inrichting was. De rechtbank kan daardoor dus niet (achteraf) vaststellen of verweerder wel of niet het bevoegd gezag was ten aanzien van de inrichting.

47. Nu verweerder niet aan de op hem rustende bewijslast heeft voldaan, kan niet worden uitgegaan van de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van de dwangsombesluiten en de invorderingsbeschikkingen. Dat betekent dat de rechtbank ervan moet uitgaan dat verweerder niet bevoegd was de invorderingsbeschikkingen te nemen.