Moet de boete worden gematigd?
7. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid.1 De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, volgens artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. De Afdeling heeft de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 in zijn algemeenheid niet onredelijk geacht. De Beleidsregel, voor zover toegepast bij de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, biedt in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken, aldus de Afdeling.2
7.1.De rechtbank is evenwel van oordeel dat de minister in de Beleidsregel onvoldoende heeft gemotiveerd dat een direct beboetbare overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, rechtvaardigt dat het normbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw van € 10.000,- met toepassing van artikel 6 van de Beleidsregel wordt verhoogd met een factor 1,5. De rechtbank zal dus artikel 6 van de Beleidsregel voor deze overtreding buiten toepassing laten. De rechtbank motiveert dit als volgt.
7.2.Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel wordt bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
7.3.Voor het niet naleven van de algemene verplichting terzake de arbeids- en rusttijdenregistratie geldt als uitgangspunt het boetenormbedrag van € 10.000.-.
7.4.Bij de toepassing van artikel 1, eerste lid, wordt op grond van het tweede lid van artikel 1 van de Beleidsregel een onderscheid gemaakt tussen twee soorten overtredingen. Het gaat enerzijds om a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld. Pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. En anderzijds gaat het om b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
7.5.Het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is, wordt als een direct beboetbare overtreding aangemerkt. Dit is in de Beleidsregel als volgt gemotiveerd (cursivering hierna door de rechtbank):
“De arbeids- en rusttijdenregistratie ligt ten grondslag aan een inspectie van de naleving van de Arbeidstijdenregelgeving. Als deze registratie er niet is, kan niet worden geïnspecteerd. Het kan dan lonend zijn voor een werkgever die veel overtredingen begaat om geen arbeids- en rusttijdenregistratie te hebben. Om dit misbruik tegen te gaan is het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie gedefinieerd als overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd, indien daardoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is.
Indien de arbeids- en rusttijdenregistratie niet deugdelijk is, maar een inspectie hierdoor niet gehinderd wordt, is er geen sprake van een overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd. Er wordt dan eerst een waarschuwing gegeven en niet direct een boete opgelegd. In ieder geval moet zijn aangegeven welke werknemer op een bepaald tijdstip met de arbeid begint en wanneer hij die arbeid heeft beëindigd, alsmede de daartussen gelegen pauzes. Het gaat bij deze verplichting om de feitelijk gewerkte uren en de feitelijk genoten rust, alsmede om de fictieve arbeidsuren op grond van artikel 5:2 van de Arbeidstijdenwet. Ook de identiteit van de werknemer, bijvoorbeeld het zijn van een jeugdige of kind moet zijn aangegeven, vanwege het feit, dat voor dergelijke categorieën van personen bijzondere voorschriften ten aanzien van het verrichten van arbeid worden voorgeschreven. De manier waarop de werkgever de gegevens registreert is vormvrij, maar de “verschillende soorten arbeidstijd” moeten er wel uit blijken of herleidbaar zijn.”
7.6.De beleidsregel maakt dus een onderscheid tussen soorten van overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van Atw, namelijk die waarbij uitsluitend een waarschuwing wordt gegeven en die waarbij meteen een boete wordt opgelegd, de zogenaamde direct beboetbare overtredingen. Voor de goede orde: in beide gevallen is dus sprake van een overtreding van het wettelijke voorschrift in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw en ontbreekt het aan een deugdelijke administratie terzake van de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van de wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Een waarschuwing kan zonder overtreding namelijk niet worden gegeven. De minister maakt in zijn Beleidsregel derhalve ten gunste van de overtreder een verdiscontering van de ernst van de overtreding door met een waarschuwing te volstaan in die gevallen dat de inspectie ondanks het niet hebben van een deugdelijke registratie toch niet gehinderd wordt en die gevallen waarin de inspectie wel gehinderd wordt. Wat de minister vervolgens echter in artikel 6 van de Beleidsregel doet, is de omstandigheid dat niet met een waarschuwing kan worden volstaan ook nog eens extra negatief in de boete tot uitdrukking te brengen. Dat doet hij door deze met 1,5 te verhogen ten opzichte van het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Dat is, zonder nadere motivering, die in de Beleidsregel ten aanzien van overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw ontbreekt, onevenredig. Dat de overtreding qua ernst geen waarschuwing rechtvaardigt, rechtvaardigt niet zonder meer dat diezelfde overtreding dan een hogere boete krijgt ten opzichte van het voor overtreding van dit artikel geldende boetenormbedrag. Anders gezegd, dat het niet een minder ernstige overtreding is, maakt het nog niet tot een ernstiger overtreding ten opzichte van het boetenormbedrag. De minister heeft dus voor wat betreft de (motivering van) de ernst van de overtreding en de daaraan gekoppelde hoogte van de boete niet kunnen volstaan met een verwijzing naar zijn beleid. Een individuele motivering waarom in dit geval de ernst van de overtreding een hogere boete dan het normbedrag rechtvaardigt, heeft de minister niet gegeven. De rechtbank zal dus bij de hierna vast te stellen hoogte van de boete de boete met een factor 1,5 verlagen omdat er geen aanleiding bestaat om, behoudens de correctie vanwege de grootte van het bedrijf, tot een hogere boete dan het boetenormbedrag te komen.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBOBR:2024:6239
Leave a Reply