Het meevoeren en opslaan van zaken hoort vaak bij bestuursdwang. Bestuursdwang betekent namelijk dat de overheid het klusje zelf moet gaan klaren. De overheid schakelt dan een aannemer of afvalverwerker in en gaat bijvoorbeeld de illegale aanbouw weghalen, de rotzooi opruimen of het voertuig of vaartuig wegslepen. Vaak moeten spullen dan weg worden weggebracht en bewaard worden. Dit noemen we het ‘meevoeren en opslaan’, of het ‘in beslag nemen’. Als de overheid (delen) van zaken van een burger mee wil voeren en opslaan, dan kan dat niet zomaar. Daar gelden bijzondere regels voor. Die staan in artikel 5:29 Awb. In een volgend blog ga ik in op de verkoop en vernietiging van zaken die zijn meegevoerd en opgeslagen (artikel 5:30 Awb).

Let op: dit blog gaat niet over strafvorderlijk beslag door politie en het OM. Daar gelden andere regels voor.

Wanneer mag de overheid meevoeren en opslaan?

Artikel 5:29, lid 1, Awb bepaalt dat meevoeren en opslaan van zaken mag “voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt”. Het meevoeren en opslaan (soms ook wel ‘in beslagneming’ genoemd) mag dus alleen als dat noodzakelijk is. Het spreekt verder voor zich dat – aangezien het hier bestuursdwang betreft – dat met ‘noodzakelijk’ wordt bedoeld: het moet nodig zijn om een overtreding op te heffen. Zo maar willekeurig zaken meevoeren en opslaan mag dus niet.

Verder mag het meevoeren en opslaan niet onevenredig bezwarend zijn voor de burger. Het gaat er daarbij om of het bestuursorgaan “in redelijkheid” mocht kiezen voor het meevoeren en opslaan. Daarbij moeten ook de kosten die deze manier van werken met zich mee brengt voor de burger mee worden gewogen (ECLI:NL:CBB:2018:498). Meestal is het meevoeren en opslaan simpelweg de meest praktische manier om bestuursdwang uit te voeren. Dan gaat de rechter daar al snel in mee (ECLI:NL:CBB:2012:BY3989). Het spreekt voor zich dat als het meevoeren en opslaan de enige mogelijkheid is, dit een goede reden is om daarvoor te kiezen. Dat het meevoeren en opslaan in dat geval (zeer) kostbaar is, is in zo’n geval bijzaak (ECLI:NL:CBB:2019:296).

Wat mag je meevoeren en opslaan (artikel 5:29 Awb)?

Nou, alles. Artikel 5:29 Awb is bedoeld om een algemene regeling te geven voor het meevoeren en opslaan – het maakt niet uit van wat. De wet spreekt van ‘zaken’. Die term ‘zaken’ kennen wij uit artikel 3:2 BW (“voor menselijke beheersing vatbare stoffelijke objecten”). Daar vallen ook dieren onder. Dat zijn weliswaar geen zaken, maar ze vallen wel onder de regels voor zaken (zie artikel 3:2a, lid 1, BW).

Het afgeven van een proces-verbaal (lijst van zaken) aan de houder

Als er zaken worden meegevoerd en opgeslagen, dan moet er een proces-verbaal worden opgemaakt door de overheid. Het proces-verbaal (of, in gewone mensen taal: de lijst van meegenomen zaken) moet verstrekt worden aan de persoon die de zaken onder zijn beheer had. Dat hoeft dus niet per se de eigenaar daarvan te zijn. Het proces-verbaal dient duidelijk te vermelden wat er precies is meegenomen. Een proces-verbaal kan ook bestaan uit het verslag van derde, zoals een taxateur. “Dat het proces-verbaal dient te worden opgemaakt door een gemeenteambtenaar, volgt [immers] niet dwingend uit [de Awb]” aldus de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2014:395).

Wat als er iets op de lijst mist?

Als de eigenaar stelt dat het proces-verbaal onjuist is, dan moet hij dat bewijzen (ECLI:NL:RVS:2019:824). Fouten in het proces-verbaal kunnen worden rechtgezet in de latere besluitvorming (ECLI:NL:CBB:2017:27). Fouten die niet kunnen worden hersteld, kunnen gevolgen hebben voor het kostenverhaal (ECLI:NL:RVS:2014:395). Het ontbreken van objecten die wel zijn meegevoerd op de lijst, kan ertoe leiden dat (bijvoorbeeld) de waarde van die verloren objecten in mindering komt op het kostenverhaal (de rekening).

Meevoeren en opslaan is altijd tijdelijk

Het meevoeren en opslaan betekent niet dat de zaak definitief wordt afgepakt. De maatregel ‘strekt niet tot ontneming van de zaak’, aldus de Afdeling. Het meevoeren en opslaan heeft dus in beginsel een tijdelijk karakter. Uitzondering daarop zijn de mogelijkheden in artikel 5:30 Awb om de zaak te verkopen en vernietigen (ECLI:NL:RVS:2021:1389). Op die mogelijkheid ga ik in de volgende blog (over artikel 5:30 Awb) nader in.

Wat als het spul waardeloos is?

Alles wat wordt verwijderd, moet in beginsel worden meegevoerd en opgeslagen. Binnen twee weken mag er namelijk niets worden weggegooid of vernietigd (zie artikel 5:30, lid Awb), tenzij het “gevaarlijke stoffen of eerder aan bederf onderhevige stoffen betreft”.  De overheid mag dus niet spullen gaan weggooien of vernietigen. Ook al vindt de overheid de spullen zelf dus niet heel waardevol, zij zal de spullen gewoon moeten meevoeren en opslaan. Ook ongesorteerde rotzooi moet dus gewoon worden meegevoerd en opgeslagen voor minimaal twee weken (ECLI:NL:RVS:2014:395). Eerder wegdoen mag als er uitdrukkelijk afstand is gedaan van de zaken door de rechthebbende (een verklaring met de strekking ‘ik hoef het niet meer, gooi maar weg’ ECLI:NL:CBB:2014:458). Op dit punt ga ik in mijn blog over artikel 5:30 Awb nader in.

De overheid moet goed zorgen voor de spullen

Artikel 5:25, lid 3, Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zorg draagt voor de bewaring van de opgeslagen zaken. Daaronder wordt volgens de wetgever ook verstaan de “verplichting redelijke maatregelen te nemen voor de instandhouding van de opgeslagen zaken alsmede het verzorgen van meegevoerde levende have” (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 102).

Kosten van het meevoeren en opslaan

De kosten voor het meevoeren en opslaan komen voor rekening van de overtreder. Deze worden in rekening gebracht via een kostenverhaalsbeschikking (zie ook mijn blog: ‘Het kostenverhaal bij bestuursdwang: hoe zit het?‘).

Het spreekt voor zich dat de gemaakte transportkosten tot de kosten van meevoeren kunnen worden gerekend (ECLI:NL:CBB:2014:491). Het opslaan zal doorgaans in een loods in eigendom van de overheid plaatsvinden. Daar kan een tarief voor worden gerekend (ECLI:NL:RVS:2014:3072). De opslag mag niet “onredelijk lang voortduren”, zo kan van het bestuursorgaan onder omstandigheden worden verlangd op enig moment de zaak te verkopen of vernietigen om de kosten niet nodeloos te laten oplopen (ECLI:NL:CBB:2013:315).

En bij dieren?

Bij levende wezens zijn er vaak meer kosten. De kosten voor het voeden en verzorgen van dieren, waaronder ook eventuele medische verzorging of testen (zoals een gedragstest voor een hond) kunnen tot de kosten voor de opslag worden gerekend (zie: ECLI:NL:RVS:2014:2380 en ECLI:NL:CBB:2012:BW6727). Dit geldt ook voor de kosten “met het oog op de genezing en de verkoop van […] dieren gemaakte kosten (taxatie-, laboratorium- en dierenartskosten)” (ECLI:NL:CBB:2014:491). De redelijkheid van de gemaakte kosten kan aan de orde worden gesteld in het kader van het bezwaar- en beroep tegen de kostenverhaalsbeschikking.

Wat als de eigenaar zijn spullen terug wil uit de opslag?

De rechthebbende kan afgifte van de zaak vorderen bij het bestuursorgaan. Hij zal dan uiteraard wel aannemelijk moeten maken dat hij de rechthebbende is. Hij krijgt de spullen dan terug – zo lang hij desgevraagd de kosten voor de opslag voldoet (zie hierna). Het kan overigens wel zijn dat andere voorschriften (zoals strafvorderlijk beslag) aan teruggave in de weg staan (dat is bijvoorbeeld vaak het geval bij drugslaboratoria).

Het retentierecht: eerst de rekening betalen, dan de spullen terug

In artikel 5:25, lid 4, Awb is opgenomen dat het bestuursorgaan een retentierecht heeft. Dit betekent dat het bestuursorgaan mag weigeren om de zaken terug te geven totdat de kosten voor de bestuursdwang zijn voldaan. Als de zaken toebehoren aan iemand die niet de overtreder is, dan geldt het retentierecht alleen voor wat betreft “de kosten van bewaring”, aldus lid 6. Als het nog onduidelijk is wat de hoogte van de kosten van de bestuursdwang precies zullen zijn, is het aanvaardbaar dat voor de toepassing van het retentierecht een schatting van de kosten voor de bestuursdwang worden gemaakt (ECLI:NL:CBB:2015:372).  Het vragen van een bankgarantie voor de kosten van de bestuursdwang, is een redelijke wijze van invulling van het retentierecht (ECLI:NL:RVS:2021:1618).

Conclusie: meevoeren en opslaan mag niet zomaar!

Zoals je hebt kunnen lezen gelden er nogal wat regels bij het meevoeren en opslaan. Hoewel het dus eenvoudig klinkt: de overheid ruimt de spullen op en brengt ze weg, is het dat alles behalve. Let dus goed op en bereid de toepassing van bestuursdwang goed voor: wat ga je als overheid met de spullen doen en op grond waarvan?

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.